GUEST WRITER PNSA | Cristian Popescu, Partner: Critici de neconstituționalitate și încălcări ale legislației europene cu privire la Proiectul de Lege nr. 336/2018 privind tranzacțiile cu terenuri agricole

Critici de neconstituționalitate și încălcări ale legislației europene cu privire la Proiectul de Lege nr. 336/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan

1. Precizări generale prealabile

In data de 03.06.2020, Parlamentul Romaniei, prin Camera Deputatilor (camera decizionala), a adoptat proiectul de lege pentru modificarea si completarea Legii nr. 17/2014 privind unele masuri de reglementare a vanzarii-cumpararii terenurilor agricole situate in extravilan (ne vom referi in continuare la legea modificatoare ca “PL 336/2018”, iar la legea initiala prin „Legea 17/2014”).

Principalele modificari aduse Legii 17/2014 se refera la urmatoarele aspecte:

1. Crearea unor noi categorii de preemptori (7 in total, acum)^[1], precum si schimbarea ordinii de exercitare a dreptului de preemptiune la cumpararea terenului agricol extravilan;
2. Instituirea unor conditii cumulative prealabile (restrictiv – eliminatorii) pe care trebuie sa le indeplineasca cumparatorii, persoane fizice si/sau juridice, care intentioneaza sa cumpere teren agricol extravilan, precum:
   • Rezidenta pe teritoriul Romaniei pe o perioada de minim 5 (cinci) ani anterior datei ofertei de vanzare;
   • Desfasurarea „activitatilor agricole” pe o perioada de 5 (cinci) ani, anterior datei ofertei de vanzare;
   • In cazul persoanelor juridice, realizarea unei cifre de afaceri de minim 75% din desfasurarea de „activitati agricole”, in ultimii 5 ani fiscali anteriori ofertei de vanzare;
3. Interdictia instrainarii terenului agricol pe o perioada de 8 ani de la momentul achizitionarii, sub sanctiunea platii unui impozit de 80% din diferenta  de valoare pozitiva, dintre momentul achizitionarii si momentul vanzarii terenului agricol.

In opinia noastra, noutatile legislative mai sus mentionate incalca o serie de drepturi si libertati fundamentale, prevazute in Constitutia Romaniei  si tratatele Uniunii Europene (e.g. egalitatea in drepturi, libera circulatie, dreptul de proprietate privata, libertatea economica, caracterul just al sarcinilor, fiscale, etc).

Argumentele noastre vizavi de neconstitutionalitatea modificarilor aduse de PL 336/2018 vor fi structurate in continuare in doua sectiuni, respectiv: (a) critica generala a conditiilor restrictive impuse cumparatorilor terenurilor arabile din perspectiva Constitutiei Romaniei si jurisprudentei Curtii de Justitie a Uniunii Europene (CJUE); (b) analiza specifica pe unele textele ale PL 336/2018.

2. Critica generala a condițiilor restrictive impuse cumpărătorilor terenurilor agricole extravilane

Urmare a modificarilor si conditiilor restrictive aduse de PL 336/2018, se poate deduce ca ar urma sa avem, o singura categorie a achizitorilor de teren agricol in Romania, respectiv, pe cei care au rezidenta in Romania de cel putin 5 ani si au fost fermieri, adica au desfasurat direct „activitati agricole” („self-farming”) in ultimii 5 ani, anteriori achizitiei..

Restul resortisantilor romani si europeni (unii dintre ei poate chiar fermieri efectivi) pentru ca nu au putut anticipa necesitatea inceperii desfasurarii „activitatilor agricole” inca de acum 5 ani (!), nu vor putea sa achizitioneze teren agricol extravilan in Romania, in conditiile in care PL 336/2018 ar intra in vigoare in forma adoptarii sale.

In Nota Interpretativa a Comisiei Europene asupra achizitiei de teren arabil si Dreptul Uniuniii Europene (2017/C 350/05, referita in continuare ca „Nota Interpretativa”) se precizeaza faptul ca „terenul agricol este un bun special” si ca nevoia reglementarii pietei funciare este o necesitate, dar aceasta trebuie facuta cu respectarea principiilor si libertatilor fundamentale care stau la baza tratatelor europene, pe care este cladita Uniunea Europeana.

Astfel, sub aparenta unor scopuri „generoase” precum – pastrarea destinatiei agricole a terenurilor arabile, evitarea actiunilor speculative, pastrarea fortei de munca in mediul rural, incurajarea fermelor mijlocii, etc – PL 336/2018 creeaza o serie de situatii discriminatorii, prin incalcarea unor libertati precum, libertatea de a-si stabili resedinta/domiciliul oriunde in Uniunea Europeana, libera circulatie a capitalului (terenurile agricole fiind asimilate de CJUE capitalului), libertatea de a alege meseria/profesia, etc.

2.1. Conditia rezidentei in Romania in ultimii 5 ani anteriori achizitiei terenului agricol

In acord cu noua forma a art. 4 si 4¹ din PL 336/2018, cumparatorii persoane fizice si juridice, atunci cand „titularii dreptului de preemptiune nu isi manifesta intentia de a cumpara terenul” […] trebuie sa aiba „domiciliul/resedinta situat/situata pe teritoriul national pe o perioada de cel putin 5 ani, anterior inregistrarii ofertei de vanzare”.

O prima observatie care trebuie ridicata vizavi de textele art. 4 si 4¹ din PL 336/2018 este lipsa de claritate a acestora si anume, daca cerinta de rezidenta in Romania (situatie similara si la chestiunea desfasurarii de activitati agricole) este aplicabila si preemptorilor sau doar potentialilor cumparatori care ar urma sa cumpere terenul agricol in cazul in care niciun preemptor nu si-a exercitat dreptul de cumparare.

Lipsa de claritate este determinata de faptul ca desi art. 4¹ din PL 336/2018 se refera la situatia cand terenul ar putea fi tranzactionat liber ca urmare a neexercitarii dreptului de preemptiune de catre titularii acestuia, totusi, atat arendasii cand si fermierii tineri, desi sunt preemptori, trebuie sa faca dovada rezidentei in Romania.

Dincolo de chestiunea claritatii, conditionarea accesului la achizitionarea terenului agricol de stabilirea rezidentei in Romania in ultimii 5 ani anterior ofertei de vanzare, ridica trei probleme de constitutionalitate/incalcare a tratatelor europene, respectiv:

1. incalcarea libertatii de stabilire a domiciliului/resedintei, cu consecinta discriminarii resortisantilor din UE, in favoarea celor romani;
2. incalcarea libertatii de circulatie a capitalului si a libertatii economice;
3. retroactivitatea legii civile noi.

2.1.1 Libertatea stabilirii domiciliului si resedintei

Potrivit art. 25 alineatul (2) din Constitutia Romaniei, „fiecarui cetatean ii este asigurat dreptul de a-si stabili domiciliul sau resedinta in orice localitate din tara, de a emigra, precum si de a reveni in tara”.

Art. 49 din Tratatul de functionare a Uniunii Europene stabileste ca „…sunt interzise restrictiile privind libertatea de stabilire a resortisantilor unui stat membru, pe teritoriul unui alt stat membru”.

CJCE a retinut in numeroase decizii^[2] ca prevederile nationale pe baza carora se fac diferente pe criterii de resedinta, prin care nerezidentilor li se neaga anumite beneficii, care sunt insa acordate persoanelor care locuiesc pe teritoriul national, sunt discriminatorii.

Prin urmare, in lumina celor de mai sus, in primul rand, conditia resedintei creaza tratamente diferite/ discriminatorii intre cetatenii romanii care au emigrat si cei care au ramas in tara (mai ales, in conditiile in care este un fapt notoriu ca Romania are una dintre cele mai mari comunitati  – 4/5 milioane persoane – in spatiu UE, dar in afara Romaniei).

Astfel, un cetatean roman care a lucrat/trait intr-o alta tara din UE, avand resedinta in acea tara, nu poate achizitiona teren agricol in Romania, incalcandu-se astfel art. 25 din Constitutia Romaniei.

In plan secundar,  PL 336/2018 creaza situatii diferite intre resortisantii din Romania si cei din celelalte tari ale Uniunii Europene, in sensul ca acestia din urma, ar fi obligati (ar fi trebuit) sa isi stabileasca resedinta pe teritoriul Romaniei, ca sa poate achizitiona teren agricol, ceea ce restrange tocmai una dintre libertatile fundamentale ale UE (a se vedea mai sus art. 49 din Tratatul de functionare a UE).

Totodata, dreptul de alegere in mod liber a resedintei este garantat si prin art. 2 alineatul 1 din Protocolul 4 la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale (CEDO).

Potrivit art. 6 alineatul (20) din Tratatul Uniunii Europene, „Uniunea respecta drepturile fundamentale, astfel cum sunt acestea garantate de CEDO, precum si astfel cum rezulta acestea din traditiile constitutionale comune ale statelor membre, ca principii generale ale dreptului comunitar”^[3].

In contextul in care, obligatia de stabilire a resedintei aduce atingere unui drept fundamental garantat de CEDO, CJCE a analizat in cauza C- 370/05 Festersen, proportionalitatea unei astfel de restrictii in raport cu potentiale obiective de interes general (e.g. descurajarea operatiunilor speculative in domeniul funciar, sprijinirea fermierilor in achizitionarea terenurilor agricole), adica daca aceasta constituie o masura adecvata si necesara pentru indeplinirea obiectivelor generale.

Concluziile CJCE au fost clare in sensul ca restrictiile pe criteriul resedintei nu pot fi considerate sub nicio forma justificate si proportionale- a se vedea paragrafele relevante din cadrul Hotararii in extasul redat mai jos.

Extras hotarare C – 370/05 Festersen:

[…]

29. Referitor la condiția proporționalității, este necesar să se verifice dacă obligația dobânditorului de a‑și stabili reședința permanentă pe domeniul agricol achiziționat constituie o măsură adecvată și necesară pentru îndeplinirea obiectivelor menționate la punctul 27 din prezenta hotărâre […să mențină utilizarea terenurilor agricole în regim de exploatare directă, acesta constituind una dintre formele de exploatare tradițională în Danemarca, și urmărește ca domeniile agricole să fie locuite și exploatate în principal de către proprietarii acestora, în al doilea rând să mențină, în scopul amenajării teritoriului, o populație permanentă în mediul rural și, în al treilea rând, să favorizeze folosirea rațională a terenurilor disponibile pentru a evita presiunea funciară], astfel cum susțin guvernul danez și cel norvegian.
30. În ceea ce privește caracterul adecvat al măsurii naționale care face obiectul acțiunii principale, trebuie observat faptul că aceasta nu comportă decât o obligație de stabilire a reședinței și nu este însoțită de obligația dobânditorului unui domeniu agricol de mai puțin de 30 ha de a exploata personal bunul. O astfel de măsură nu pare, așadar, să asigure, prin ea însăși, îndeplinirea obiectivului invocat, ce urmărește menținerea formei tradiționale de utilizare a terenurilor în regim de exploatare directă.
31. Este adevărat că, în ceea ce privește al doilea obiectiv pe care trebuie să îl îndeplinească legea agriculturii, trebuie subliniat faptul că obligația de stabilire a reședinței poate, prin definiție, să contribuie la menținerea populației în mediul rural, această condiție putând fi în mai mare măsură îndeplinită de agricultorii care își exploatează ei înșiși mijloacele de producție, potrivit unuia dintre obiectivele generale ale legii agriculturii, ce urmărește să încurajeze utilizarea terenurilor în regim de exploatare directă.
32. Cu toate acestea, trebuie observat faptul că, ținând cont de fenomenele concomitente de diminuare a numărului de exploatații agricole și de regrupare a acestora, astfel cum rezultă din observațiile scrise prezentate Curții și care nu au fost contestate în cursul ședinței, obiectivul ce urmărește menținerea populației în mediul rural nu ar putea fi atins în cazul în care operațiunea de dobândire este realizată chiar de un agricultor care locuiește deja pe o altă exploatație. Într‑o astfel de situație, obligația de stabilire a reședinței nu asigură îndeplinirea respectivului obiectiv și, în consecință, obligația menționată nu pare să fie, în realitate, aptă prin ea însăși să răspundă unui astfel de obiectiv.
33. În ceea ce privește al treilea scop pe care legea agriculturii urmărește să îl atingă, trebuie să se constate că obligația de stabilire a domiciliului poate avea ca rezultat reducerea numărului potențialilor dobânditori de domenii agricole și că, în consecință, poate să ducă la diminuarea presiunii funciare asupra acestora. Se poate admite în acest caz că o reglementare națională care prevede o astfel de obligație, ce urmărește evitarea dobândirii terenurilor agricole din considerente pur speculative și care tinde astfel să faciliteze achiziționarea acestor terenuri cu prioritate de către acele persoane care doresc să le cultive, răspunde unui obiectiv de interes general într‑un stat membru ale cărui terenuri agricole constituie, fapt necontestat, o resursă naturală limitată.
34. Este important, așadar, să se verifice dacă obligația de stabilire a reședinței constituie o măsură ce nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea unui astfel de obiectiv.
35. Pentru o astfel de evaluare, trebuie să se țină cont de împrejurarea că respectiva obligație nu restrânge doar libertatea de circulație a capitalurilor, ci și dreptul dobânditorului de a‑și alege în mod liber reședința, în condițiile în care acest drept este garantat de articolul 2 alineatul (1) din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”). […]
36. Obligația de stabilire a reședinței, care aduce astfel atingere unui drept fundamental garantat de CEDO, se dovedește, așadar, a fi deosebit de constrângătoare. În consecință, se pune întrebarea dacă puteau fi adoptate alte măsuri mai puțin restrictive decât această obligație.
37. În această privință, guvernul danez susține că obligația în cauză nu poate fi înlocuită de măsuri mai puțin restrictive care să împiedice la fel de eficient ca prețul terenurilor agricole destinate producției să fie influențat de o cerere justificată doar de dorința de a face investiții în detrimentul agricultorilor profesioniști.
38. Deși acest guvern invocă faptul că singura soluție care ar mai exista pentru menținerea prețurilor la nivelul dorit ar fi reglementarea acestora de către stat, nu precizează totuși de ce ar fi mai constrângătoare o astfel de măsură față de obligația de stabilire a reședinței pe care a adoptat‑o. În plus, guvernul nu a justificat nici în ce fel o altă măsură, evocată în dosar, privind stimularea închirierii locuințelor dobândite pe un domeniu agricol s‑ar dovedi mai restrictivă decât această obligație. În observațiile formulate de guvernul amintit nu au fost avute în vedere sau evaluate nici alte măsuri de natură, eventual, să afecteze într‑o mai mică măsură libera circulație a capitalurilor, cum ar fi măsurile de impozitare la un nivel mai ridicat a operațiunilor de revânzare a terenurilor ce au loc la scurt timp după achiziționarea acestora sau cerința încheierii contractelor de arendare a terenurilor agricole pe o durată minimă semnificativă.
39. Astfel, nimic din cele de mai sus nu permite Curții să constate că obligația de stabilire a reședinței este necesară pentru atingerea obiectivului urmărit.
40. Chiar presupunând că respectiva obligație ar fi recunoscută ca fiind o măsură necesară pentru atingerea obiectivului urmărit, pe motiv că ar produce prin ea însăși efecte pozitive pe piața funciară (având în vedere constrângerile pe care le implică orice schimbare de reședință, ce au drept consecință descurajarea operațiunilor speculative în domeniul funciar), trebuie subliniat că, prin asocierea acestei obligații cu o condiție referitoare la menținerea reședinței pe o perioadă de cel puțin opt ani, o astfel de condiție suplimentară depășește în mod evident ceea ce ar putea fi considerat necesar, mai ales în măsura în care aceasta implică o suspendare de durată a exercitării libertății fundamentale de a‑și alege reședința.

2.1.2 Libera circulatie a capitalului

Dreptul de a achizitiona, folosi sau dispune de terenul agricol pe teritoriul UE intra sub incidenta principiilor libertatii de circulatie a capitalului, asa cum sunt reglementate in art. 63 din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene.

Articolul mai sus mentionat prevede in mod expres ca “…sunt interzise orice restrictii privind circulatia capitalului intre statele membre”, lucru confirmat clar si expres de CJUE in numeroase spete^[4], apreciind ca toate prevederile statelor nationale care tind sa limiteze investitiile, sa le impiedice sau sa le faca mai putin atractive, contravin tratatelor UE.

Un element esential in toate libertatile fundamentale consacrate de tratatele UE este principilul nediscriminarii pe baza de nationalitate, aflat in stransa legatura cu principiul libertatii alegerii resedintei oriunde pe teritoriul UE, asa cum am dezvoltat mai sus.

In linia acestor principii, dispozitiile PL336/2018 care obliga arendasii si cumparatorii (persoane fizice sau juridice) la stabilirea resedintei pe teritoriul Romaniei ca sa poata arenda sau cumpara teren arabil, contravin in mod evident dispozitiilor art. 63 din Tratatul functionarii UE, limitand si impiedicand libera circulatie a capitalului la nivelul UE.

Dincolo de discriminarea resortisantilor din celelalte state membre din UE, asa cum am precizat si mai sus, Romania isi discrimineaza insa, proprii cetateni, care au emigrat si traiesc in alte state din UE, acestia neputand sa cumpere teren arabil in Romania, capitalul lor neputand sa circule liber spre Romania.

Este de notorietate ca majoritatea cetatenilor romani care au emigrat catre alte state UE provin din zonele rurale ale Romaniei, din cauza saraciei si lipsei alternativelor pentru obtinerea unui trai decent. Modificarile aduse de PL 336/2018, in loc sa ofere cetatenilor romani care au emigrat macar sanse egale cu cetatenii romanii care au resedinta in tara la achizitionarea de teren agricol sau in efectuarea investitiilor in agricultura, dimpotriva, prin discriminare, accentueaza excluziunea sociala.

Mai mult de atat, restrictiile aduse de PL 336/2018 incalca in mod expres Tratatul de aderare al Romaniei la Uniunea Europeana, in special, prevederile Actului privind conditiile de aderare ale Republicii Bulgaria si a Romaniei si adaptarile tratatelor pe care se intemeiaza Uniunea Europeana, Anexa VII – Lista mentionata la art. 20 din protocol – masuri tranzitorii, pct 3 – Libera circulatie a capitalurilor^[5].

Chiar Guvernul Romaniei in punctul de vedere din 19.09.2018 vizavi de PL 336/2018 a mentionat expres ca “limitarile pe care legislatia romana le-a stabilit (s.n. in legatura cu achizitionarea terenurilor agricole) au incetat in termen de 7 ani (s.n. adica in 2014) de la data aderarii Romaniei la Uniunea Europeana, cu consecinta ca ulterior indeplinirii acestui termen, Romania nu mai poate impune alte restrictii”.

2.1.3 Retroactivitatea legii civile noi

Potrivit art. 15 alineatul (2) din Constitutie „legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale sau contraventionale mai favorabile”.

De asemenea, potrivit art. 6 alineatele (1) si (2) din Codul Civil „legea civila este aplicabila cat timp este in vigoare. Aceasta nu are putere retroactiva. Actele si faptele juridice incheiate ori, dupa caz, savarsite sau produse inainte de intrarea in vigoare a legii noi nu pot genera alte efecte juridice decat cele prevazute de legea in vigoare la data incheierii sau, dupa caz, a savarsirii ori producerii lor”.

Principiile de aplicare in timp ale legii civile, mai sus expuse, consfintesc ideea ca trecutul scapa actiunii civile noi.

„Neretroactivitatea opereaza si atunci cand legea noua schimba modul de constituire, modificare sau stingere a unor situatii juridice, creeaza o noua institutie juridica, sporeste ori micsoreaza conditiile necesare nasterii, modificarii sau stingerii unei situatii juridice, sau micsoreaza efectele acesteia.”^[6]

Or, PL 336/2018 prin alocarea de efecte juridice pentru viitor unor actiuni sau inactiuni din trecut – respectiv, stabilirea sau nu a resedintei in urma cu 5 ani in Romania, sau desfasurarea sau nu in mod direct a activitatilor agricole – retroactiveaza, sanctionand sau favorizand din punct de vedere juridic situatii factuale din trecut.

In raport de cele de mai sus, este evident ca cetatenii romani nu au putut prevedea, anticipa in mod rezonabil ca situatii precum stabilirea resedintei pe teritoriul Romaniei sau desfasurarea de activitati agricole in mod direct, vor avea efecte juridice in viitor.

Pentru a se alinia macar minimal cu acest principiu (al neretroactivitatii), legea ar fi putut prevedea maximum ca restrictiile se vor aplica la cel putin 5 ani de la data intrarii sale in vigoare. Desi, in continuare, si in aceste conditii o asemenea prevedere ar contraveni principiilor constitutionale si ale UE, astfel cum prezentam in cuprinsul prezentului material.

2.2. Conditia desfasurarii de activitati agricole pe teritoriul Romaniei in ultimii 5 ani

In acord cu art. 41, alineatul (1) din Constitutia Romaniei „Dreptul la munca nu poate fi ingradit. Alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupatiei, precum si a locului de munca este libera”.

De asemenea, potrivit art. 45 din Constitutia Romaniei „accesul liber al persoanei la o activitate economica, libera inititativa si exercitarea acestora in conditiile legii sunt garantate”.

Prin conditionarea desfasurarii, in prealabil, in mod direct, de „activitati agricole” pe teritoriul Romaniei, pentru a putea avea astfel cumpara teren agricol, PL 336/2018 incalca in mod flagrant dreptul la alegerea ocupatiei, a locului de munca, ingradind in acelasi timp accesul la profesia de fermier si creand, practic, discriminari pe considerente artificiale.

In fapt, dincolo de retroactivitatea prevederilor sale (aspecte detaliate mai sus), PL 336/2018 prin obligarea cumparatorului sa desfasoare o anumita activitate economica (e.g. activitati agricole), ingradeste/limiteaza indirect, accesul persoanei de a-si alege orice alta profesie, ocupatie.

Astfel, pentru a-si prezerva sansele de a cumpara teren agricol, o persoana ar fi obligata sa aleaga ocupatia de fermier, in detrimentul oricarei altei profesii/ocupatii.

In sens invers, o persoana care desfasoara orice alta profesie – arhitect, avocat, profesor, etc – nu ar putea sa mai devina fermier, pentru ca nu a desfasurat „activitati agricole”, in mod direct, in prealabil.

Mai mult de atat, o persoana care nu a desfasurat pana acum „activitati agricole”, nici nu ar putea sa dobandeasca teren agricol si sa devina fermier vreodata, pentru ca tot timpul va fi restrictionat, limitat de aceasta conditie.

Asa cum am precizat mai sus, conditia desfasurarii de „activitati agricole pe teritoriul Romaniei” in ultimii 5 ani, discrimineaza cetateanii romani care au desfasurat „activitati agricole” in afara teritoriul Romaniei, fata de cei care au desfasurat aceste activitati in Romania.

Pentru similaritate de ratiune, in aceeasi situatie discriminatorie, s-ar afla si cel care a decis sa desfasoare activitatile agricole in mod indirect, prin companii specializate – arendare, asociere in participatiune, etc.

Astfel de dispozitii legislative care obliga direct sau indirect, cetatenii sa aleaga anumite ocupatii, profesii, determinand o organizare sociala pe modelul „breslelor”, „castelor” cu imposibilitatea trecerii dintr-o categorie in alta, aduc aminte de vremurile totalitare si experimentele sociale esuate, cand drepturile fundamentale ale omului erau incalcate/dispretuite.

Pe aceeasi linie, in speta C-452/01/Ospelt, CJUE a abordat chestiunea restrictiilor in achizitionarea terenurilor agricole, impuse in legislatiile nationale, cu scopul de a pastra terenul respectiv in circuitul agricol^[7].

In legislatia nationala respectiva (in speta, cea daneza) achizitionarea terenului agricol era permisa numai sub angajamentul cumparatorului sa il lucreze direct. Cumparatorului i s-a dat aviz negativ la achizitionarea terenului agricol, desi acesta (o persoana juridica) a fost de acord cu continuarea contractelor de arenda existente.

Curtea a apreciat ca obligatia de a lucra direct terenul agricol, ca o conditie de a putea cumpara terenul este disproportionata, deoarece conditia respectiva  reduce posibilitatea arendarii terenurilor catre fermierii care nu au resurse sa achizitioneze teren agricol. Obiectivul pastrarii destinatiei agricole a terenului ar fi putut fi indeplinit si prin masuri mai putin restrictive, de genul obligarii cumparatorului de teren sa il pastreze in circuitul agricol.

Comisia Europeana a mai apreciat in anul 2017, in cuprinsul Notei Interpretative, ca „daca achizitorul terenului agricol trebuie sa il lucreze direct (s.n.  similar desfasurarii de activitati agricole in ultimii 5 ani), aceasta va afecta capacitatea sa de a presta alte activitati profesionale si implicit libertatea sa de a administra o afacere. Acelasi lucru s-ar putea spune despre dreptul sau de a-si alege in mod liber o ocupatie”.

2.3. Limitarile privind actele de dispozitie asupra terenurilor agricole

Dincolo de conditionarile impuse cumparatorilor, PL 336/2018 prevede si limitari in ceea ce priveste dreptul de a dispune de terenul agricol post achizitionare.

Astfel, prin art. 4² se precizeaza ca „terenurile agricole situate in extravilan se pot instraina, prin vanzare, inainte de implinirea a 8 ani de la cumparare, cu obligatia platii impozitului de 80% pe suma ce reprezinta diferenta dintre pretul de vanzare si pretul de cumparare, in baza grilei notarilor din respectiva perioada”.

Din interpretarea textului legal nou introdus, rezulta ca proprietarii de teren agricol pot dispune, in mod liber, de proprietatea lor, doar dupa o perioada de 8 (opt) ani, de la momentul achizitiei. In cazul contrar, in care ar dispune in perioada de 8 (opt) ani post achizitie, proprietarii vanzatori ar trebui sa suporte o sarcina fiscala importanta, constand in plata unui impozit de 80% din diferenta pozitiva de valoare.

Indirect, prin impunerea unei sarcini fiscale impovaratoare si disproportionate de tot ce exista in sistemul de taxare din Romania, legiuitorul introduce o limitare a exercitarii dreptului de proprietate privata, care, in opinia noastra, contravine prevederilor constitutionale cat si Protocolului 1 al CEDO.

Potrivit art. 44 din Constitutia Romaniei:

1. „Dreptul de proprietate privata, precum si creantele asupra statului sunt garantate. Continutul  si limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege.
2. Proprietatea privata este garantata si ocrotita, in mod egal de lege, indiferent de titular. […]

Art. 555 din Codul Civil arata ca „proprietatea este dreptul titularului de a poseda, folosi si dispune de un bun in mod exclusiv, absolut si perpetuu, in limitele stabilite de lege”.

De asemenea, in acord cu art. 53 din Constitutia Romaniei:

1. Exercitiul unor drepturi sau al unor libertati poate fi restrans numai prin lege si numai daca se impune, dupa caz, pentru: apararea securitatii nationale, a ordinii, a sanatatii or a moralei publice, a drepturilor si a libertatilor cetatenilor; desfasurarea instructiei penale; prevenirea consecintelor unei calamitati naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.
2. Restrangerea poate fi dispusa numai daca este necesara intr-o societate democratica. Masura trebuie sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o, sa fie aplicata in mod nediscriminatoriu si fara a aduce atingere existentei dreptului sau a libertatii.

Articolul 1 al primului protocol al CEDO dispune ca „orice persoana fizica sau juridica are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decit pentru cauza de utilitate publica si in conditiile prevazute de lege si de principiile generale ale dreptului international”.

Jurisprudenţa CEDO a făcut o aplicabilitate constantă a dispoziţiilor arătate mai sus, atunci când s-a pus problema limitării exercitării dreptului de proprietate.

În cauza Sporrong et Lonnroth c/Suediei, CEDO a reţinut că:

„….nu a operat o expropriere de fapt a proprietarilor cât timp aceştia puteau să-şi foloseasca bunurile, să le vândă, să le lase moştenire, să le doneze sau să le ipotecheze.

Totusi, interdicţiile de construire, pierderea posibilităţii de a vinde imobilele în condiţii normale de piaţă, deşi lasă intact, din punct de vedere juridic, dreptul celor interesaţi de a dispune de bunurile lor şi de a le folosi, sunt totuşi în măsură să reducă semnificativ posibilitatea practică a acestora de a-l exercita.

În consecinţă, dreptul de proprietate devine precar, fiind afectat în însăşi substanţa sa, aşa încât interdicţiile arătate se constituie într-o povară specială şi excesivă pe care ar putea-o face legitimă numai posibilitatea de a reclama scurtarea duratei interdicţiei sau aceea de a cere reparaţii.” ^[8]

Similar, in cauza Brumarescu contra Romania, CEDO a apreciat ca:

„O lipsire de proprietate, în lumina celei de-a doua norme, poate fi justificată numai dacă se demonstrează, în special, că ea a intervenit pentru o cauză de utilitate publică şi a avut un temei legal. În plus, orice ingerinţă în folosirea proprietăţii trebuie să răspundă exigenţei de proporţionalitate. Curtea reaminteşte mereu: trebuie menţinut un echilibru just între cerinţele de interes general ale comunităţii şi imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului. Grija de a asigura un astfel de echilibru este inerentă mecanismului convenţiei. Curtea reaminteşte, de asemenea, că echilibrul este distrus atunci când persoana în cauză suportă o sarcină specială şi exorbitantă” (Hotărârea Sporrong şi Lonnroth mai sus citată, pag. 26 – 28).

In lumina celor de mai sus, este evidenta incalcarea dreptului de proprietate privata prin dispozitiile art. 4² ale PL 336/2018.

3. Analiza succinta pe unele dintre textele PL 336/2018

In sectiunea de mai jos, ne propunem sa scoatem in evidenta o serie de alte aspecte legate de lipsa claritatii, incalcarea dispozitiilor constitutionale sau ale tratelor europene, ale unora dintre textele PL 336/2018, fara insa a mai reveni asupra chestiunilor generale deja aratate in sectiunea 2 de mai sus (acolo unde este cazul, vom face doar o trimitere succinta la sectiunea 2).

Nr.	Text PL 336/2018	Critici/observații
1.	1. Titlul legii se modifică și va avea următorul cuprins: „LEGE privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului”	Avand in vedere ca scopul PL 336/2018 reglementeaza, in fapt, mai mult „cumpararea” si conditiile care trebuie indeplinite de cumparatori, referirea anterioara la „vanzare-cumparare” era mult mai potrivita/adaptata, in opinia noastra, situatiei de fapt. Este adevarat ca in Noul Cod Civil, titlul „contractului de vanzare cumparare” a fost modificat in „contract de vanzare”, insa aici situatia este total diferita, unde discutam de un act de reglementare in special a operatiunii sinalagmatice de vanzare, respectiv, cumparare.
2.	2. Articolul 4 se modifică și va avea următorul cuprins: „Art. 4. – (1) Înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan se face cu respectarea condițiilor de fond şi de formă prevăzute de Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare, și a dreptului de preempțiune, la preț și în condiții egale, în următoarea ordine: […] c) preemptori de rang III: proprietarii și/sau arendașii terenurilor agricole vecine cu terenul supus vânzării, cu respectarea dispozițiilor prevăzute la alin. (2) și (4); f) preemptori de rang VI: persoane fizice cu domiciliul/reședința situat/situată în unitățile administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul sau în unitățile administrativ-teritoriale vecine; […]	In categoria preemptorilor de rang III sunt mentionati „proprietarii si/sau arendasii” terenurilor agricole vecine cu terenul supus vanzarii. Formularea este evident neclara si generatoare de ambiguitati. Proprietarii si arendasii nu pot avea in acelasi timp, acelasi drept de optiune, pentru ca se exclud unul pe celalalt. Ori proprietarii pot avea acest drept, ori arendasii, atunci cand terenul nu este lucrat de proprietar, dar nu pot avea amandoi in acelasi timp aceeasi optiune. In categoria preemptorilor de rang VI sunt mentionate doar „persoanele fizice” domiciliate in unitatile administrativ teritoriale in care este amplasat terenul, fara a mentiona nimic despre persoanele juridice din respectivele areale, in conditiile in care actiunile statului (e.g. APIA, autoritati fiscale, banci) din ultimii ani au fost tocmai in sensul incurajarii operarii activitatilor agricole prin companii, pfa-uri, asociatii, cooperative, in scopul fiscalizarii agriculturii, asigurarii transparentei fondurilor, etc. Care este temeiul excluderii persoanelor juridice din categoria preemptorilor? Este evident ca prevedere din art. 4, lit (f) este discriminatorie.
3.	Art. 4 […] (2) Arendaşul care doreşte să cumpere terenul agricol arendat situat în extravilan trebuie să deţină această calitate în temeiul unui contract de arendare valabil încheiat şi înregistrat potrivit dispoziţiilor legale, cu cel puțin un an înainte de data afişării ofertei de vânzare la sediul primăriei și să îndeplinească următoarele condiții: a) în cazul arendașilor persoane fizice să facă dovada domiciliului/reședinței situat/situată pe teritoriul național, pe o perioadă de 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan; b) în cazul arendașilor persoane juridice și asociații, persoane fizice, să facă dovada domiciliului/reședinței situat/situată pe teritoriul național pe o perioadă de 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan; c) în cazul arendașilor persoane juridice, cu acționariat altă persoană juridică, acționarii care dețin controlul societății să facă dovada sediului social/secundar situat pe teritoriul național stabilit pe o perioadă de 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan.	Arendasul care doreste sa isi exercite dreptul de preemptiune la cumpararea terenului agricol, trebuie sa faca dovada inregistrarii contractului de arenda la primarie cu cel putin 1 (un) an inainte de data afisarii. In masura in care aceasta conditie intra in vigoare imediat, dincolo de claritate, predictibilitate, etc avem de a face cu retroactivitatea legii civile noi – a se vedea mai sus, detalii despre retroactivitate. Doar in masura in care se amana intrarea ei in vigoare cu un 1 an, putem vorbi de aliniere cu normele constitutionale. Pentru chestiunile legate de rezidenta in Romania pe o perioada de 5 ani anteriori ofertei, a se vedea precizarile din sectiunea 2 de mai sus.
4.	Art 4 […] (3) În cazul exercitării dreptului de preempțiune de către tinerii fermieri, prioritate la cumpărarea terenului supus vânzării are tânărul fermier care desfășoară activități în zootehnie, cu respectarea condiției privind domiciliul/reședința stabilit/stabilită pe teritoriul național pe o perioadă de cel puțin un an, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan.	Prima observatie este legata de redactarea textului – aceasta este deficitara, neclara, creand o subcategorie de preemptori, tocmai in contextul definirii/explicitarii unei categori de preemptori, aceea a „tinerilor fermieri”. Probabil, ceea ce ar dori legiuitorul sa spuna este ca in cazul in care mai multi tineri fermieri isi exercita simultan dreptul de preemptiune la  cumpararea terenurilor agricole, va fi preferat „tanarul fermier care desfasoara activitati zootehnice”. In acelasi timp, din cauza modului extrem de deficitar al redactarii s-ar putea deduce, ca din categoria tinerilor fermieri, doar cei care desfasora activitati zootehnice ar fi indreptatiti sa isi exercite preemptiune si nu ceilalti tineri fermieri. Apoi, din categoria tinerilor fermieri, doar cei cu activitati zootehnice trebuie sa faca dovada rezidentei in Romania sau toti tinerii fermieri? Pentru restrictionarea pe baza rezidentei in Romania a se vedea mentiunile de mai sus din sectiunea 2.
5.	Art. 4 […] (7) Solicitarea și utilizarea extrasului de carte funciară sau, în condițiile legii, a certificatului de sarcini și a documentației cadastrale valabile la încheierea contractelor translative de proprietate privind bunurile imobile și alte drepturi reale, fac pe deplin dovada bunei-credințe atât a părților din contract, cât și în fața notarului public, cu privire la calitatea de proprietar a vânzătorului asupra imobilului supus vânzării conform descrierii din cartea funciară	In conditiile in care, procesul de cadastrare nu este inca finalizat la nivelul intregii tari, iar prevederile Codului Civil in ceea ce priveste regulile de carte funciare si efectul constitutiv al inscrierii in cartea funciara sunt suspendate, exceptia prevazuta in alineatul (7) al art. 4 din PL 336/2018, de la modul de evaluare al bunei credinte reglementat in art. 901 din Noul Cod Civil, este prematura si hazardanta, putand afecta serios securitatea circuitului juridic civil. Atata timp cand proprietatea funciara nu este cadastrata in totalitate (procentul fiind sub 50%) si nu a trecut o perioada de 3-5 ani de la data finalizarii cadastrului, la nivelul intregii tari, pentru a fi fost remediate potentiale revendicari, uzucapiuni, prezumtia generata de extrasul de carte funciara trebuie sa ramana relativa, in acord cu Codul Civil (art. 901) si Legea 7/1996 a cartii funciare. Pentru o buna credinta reala, informatiile din extrasul de carte funciara trebuie completate cu verificari pe portalul instantelor, la primariile locale, etc. Altfel putem asista la abuzuri de vanzari ale bunurilor altora, bazate pe rea credinta, documente cadastrale cu erori, etc.
6.	Art. 41. – (1) În cazul în care titularii dreptului de preempțiune nu își manifestă intenția de a cumpăra terenul, înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan se poate face către persoanele fizice cu respectarea următoarelor condiții cumulative: a) să aibă domiciliul/reședința situat/situată pe teritoriul național pe o perioada de cel puțin 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare; b) să desfășoare activități agricole pe teritoriul național pe o perioada de cel puțin 5 ani, anterior înregistrării acestei oferte; c) să fie înregistrată de autoritățile fiscale române cu minimum 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan.”	Redactarea primei parti a articolului este neclara prin raportarea acestuia la noua forma a art. 4. La o prima interpretare, din coroborarea art. 4 si 41 s-ar deduce ca preemptorii nu ar trebui sa indeplineasca conditiile restrictive la momentul cumpararii terenului agricol, ci doar persoanele fizice si juridice care ar urma sa cumpere in lipsa unor eventuali preemptori. Pe de alta parte, atat in cazul arendasilor cat si tinerilor fermieri, aflati in categoria preemptorilor, legiuitorul a solicitat conditia rezidentei pe teritoriul Romaniei.
7.	Art. 42 […] (2) În cazul înstrăinării directe sau indirecte, înainte de împlinirea a 8 ani de la cumpărare, a pachetului de control al societăților care au în proprietate terenuri agricole situate în extravilan și care reprezintă mai mult de 25% din activele acestora, vânzătorul va avea obligația de a plăti un impozit de 80% din diferența de valoare a terenurilor respective calculată pe baza grilei notarilor între momentul dobândirii terenurilor și momentul înstrăinării pachetului de control. În acest caz, impozitul pe profit privind diferența de valoare a acțiunilor sau părților sociale vândute se va aplica la o bază redusă proporțional cu procentul ponderii terenurilor agricole respective în activele fixe, orice dublă impozitare fiind interzisă.	Referire la modul de calcul al impozitului pe profit inregistrat de vanzatorii, persoane juridice este total neclar si ambiguu. Profitul unei companii este  rezultatul diferentei (pozitive) dintre venituri si cheltuieli. O companie care desfasoara activitati agricole si intr-un an secetos si are pierderi, poate vinde o parte din terenul agricol aflat in proprietate de 5 ani (lease back) pentru autofinantare – in acest caz, se plateste impozit de 80% pe diferentele de valori ale terenului, independent restul indicatorilor financiari?
8.	Art. 42 […] (5) Proprietarii terenurilor agricole situate în extravilan au obligația să le utilizeze exclusiv în vederea desfășurării activităților agricole de la data cumpărării, iar în situația în care pe terenul agricol există investiții agricole pentru culturile de pomi, viță de vie, hamei și irigații exclusiv private se va păstra destinația agricolă a acestei investiții.”	Este de inteles ratiunea pastrarii destinatiei exploatarii agricole pentru terenurile extravilane, insa formularea actuala este ambigua, atata timp cat nu trimite si la exceptiile reglementate de constitutie  si/sau, de exemplu, legile pentru exploatarea resurselor naturale. Astfel, conform art. 44, alineatul (5) din Constitutia Romaniei: ”Pentru lucrări de interes general, autoritatea publică poate folosi subsolul oricărei proprietăţi imobiliare, cu obligaţia de a despăgubi proprietarul pentru daunele aduse solului, plantaţiilor sau construcţiilor, precum şi pentru alte daune imputabile autorităţii.” De asemenea, art. 136, alineatul 4  din Constitutie, prevede ca: ”Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.” Art. 135, alineatul (2), litera (d) din Constitutie mentioneaza ca: ”Statul trebuie să asigure: […] exploatarea resurselor naturale, în concordanţă cu interesul naţional.” Obligarea proprietarului unui teren agricol la a desfășura exclusiv activități agricole sau păstrarea obligatorie a plantațiilor, culturilor și construcțiilor existente contravine dreptului constituțional al autorității publice, direct sau prin concesionar, de a folosi un teren agricol situat în extravilan pentru lucrări de interes general, e.g., explorare sau exploatare petrolieră, construirea infrastructurii necesare producției gazelor naturale sau energiei electrice, deși aceasta s-ar face chiar și cu o justă despăgubire.  Statul, fie că asigură exploatarea resurselor naturale, direct sau prin concesionar, ar fi în imposibilitatea îndeplinirii acestei obligații constituționale daca proprietarul terenului agricol situat în extravilan nu ar putea desfășura alte activități decât cele agricole.

---

^[1] (i) preemptori de rangul I – coproprietarii, rudele de gradul I, soții, rudele si afinii pana la gradul al 3-lea inclusiv; (ii) preemptori de rangul II – proprietarii investițiilor agricole pentru culturile de pomi, vita de vie, hamei, irigații exclusive private si/sau arendașii; (iii) preemptorii de rang III – proprietarii si/sau arendașii terenurilor agricole vecine cu terenul supus vânzării; (iv) preemptori de rangul IV – tinerii fermieri; (v) preemptori de rang V – Academia de Științe Agricole  si Silvice “Gheorghe Ionescu – Șisești”; (vi) preemptori de rang VI – persoane fizice cu domiciliul/reședința situat/situate in unitățile administrative-teritoriale unde este amplasat terenul, sau in unitățile administrative teritoriale vecine; (vii) preemptori de rang VII – Statul Roman prin Agenția Domeniilor Statului.

^[2] A se vedea Nota Interpretativa, precum si deciziile CJCE din cauzele C-279/93, Finanzant Koln-Altstadt v Schumacher, C-513/03, van Hilten van der Heijden, C-370/05 Festersen

^[3] Hotararea din 27 iunie 2006, Parlamentul European/Consiliul, C-54003, preluata in C- 370/5

^[4] Spetele C-112/05, Volkswagen, C-197/11 si 203/11, Libert, C-315/02, Lenz

^[5] (1) Fără a aduce atingere obligațiilor prevăzute de Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, România poate menține în vigoare, timp de cinci ani de la data aderării, restricțiile stabilite de legislația sa, existente la momentul semnării tratatului de aderare, cu privire la dobândirea proprietății asupra terenurilor pentru reședințe secundare de către resortisanții statelor membre sau ai statelor care sunt parte la Acordul privind Spațiul Economic European (ASEE), nerezidenți în România, precum și de către societățile constituite în conformitate cu legislația altui stat membru sau a unui stat membru al ASEE și care nu sunt stabilite, și nici nu au o sucursală sau reprezentanță pe teritoriul României.
Resortisanților statelor membre și resortisanților statelor care sunt parte la Acordul privind Spațiul Economic European cu drept legal de rezidență în România nu li se aplică dispozițiile paragrafului precedent sau orice alte norme sau proceduri, altele decât cele care se aplică resortisanților români.

^[6] A se vedea „Noul Cod Civil. Comentariu pe articole, sub coordonarea lui Fl. Baias. E. Chelaru, R. Constantinovici, I. Macovei”, pag. 9

^[7] A se vedea Nota Interpretativa a CE

^[8] A se vedea https://drept.ucv.ro/RSJ/images/articole/2007/RSJ1/A05PoneaCalota.pdf