GUEST WRITER Chiriță și Asociații: Cum ar putea o persoană fizică să obțină demolarea unei construcții?

Autori: Av. Szasz Ambra și Av. Tanțău Adela

Dezvoltarea economică și creșterea demografică au impulsionat construirea de locuințe la nivel național, aspect care, în mod firesc, a atras după sine o serie de implicaţii în domeniul urbanismului şi al amenajării teritoriului.

Aşa fiind, pe lângă imobilele edificate cu respectarea întru totul a prevederilor legale în domeniul construcţiilor, se identifică din păcate de prea multe ori imobile edificate cu depăşirea autorizațiilor de construire sau, mai grav, fără obţinerea în prealabil a unei astfel de autorizaţii.

Arătăm în acest sens că potrivit Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, remediul juridic impus de legiuitor pentru a menține disciplina în acest domeniu este, pe de o parte, încadrarea construcțiilor în limitele autorizațiilor şi, pe de altă parte, desființarea construcțiilor realizate nelegal.

Dat fiind că desființarea unei construcții reprezintă o situație extremă, care presupune consecințe iremediabile, una dintre problemele puse în practică vizează modalitățile prin care un particular poate solicita desființarea unei construcții realizate nelegal. Mai concret, cât de mult poate un particular să intervină într-un astfel de domeniu?! Întrucât practica judiciară este divergentă în unele privințe, în continuare înţelegem să expunem două posibile tipuri de acțiuni în care particularul căruia îi sunt lezate drepturile prin edificarea construcţiei nelegale ar putea solicita demolarea acesteia.

1. Acțiunea în contencios administrativ

Prima variantă ar fi formularea unei acțiuni în contencios administrativ, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Cu titlu preliminar însă, trebuie să distingem din nou două ipoteze – și anume formularea unei acțiuni în contencios administrativ pentru anularea unei autorizații emise nelegal și ipoteza solicitării demolării unei construcții ridicate fără autorizație de construire.

Prima ipoteză – anularea autorizației emise nelegal aparținând unei alte persoane – nu este susceptibilă de prea multe discuții în ce privește calitatea activă și admisibilitatea. Un particular care nu are calitatea de titular al autorizației, spre exemplu un vecin deranjat de modul în care s-a permis construirea, ar putea oricând să formuleze o astfel de acțiune, bineînțeles, dacă există un interes și o vătămare. Această ipoteză este reglementată destul de clar de normele Legii nr. 554/2004, mai precis art. 7 alin. (3) din lege, care conferă în mod expres posibilitatea de a ataca un act administrativ individual adresat altui subiect de drept.

În acest cadru, cele mai frecvente probleme practice prealabile soluționării în fond a acțiunii se referă la încadrarea terțului în termenul de atacare a autorizației. De cele mai multe ori, o persoană distinctă de beneficiarul autorizației află de emiterea sa mult mai târziu, sens în care se invocă frecvent în practică tardivitatea demersurilor, având în vedere depășirea termenului de 30 zile pentru formularea plângerii prealabile – care în mod normal curge de la comunicarea actului. Și aici situația ar trebui să fie clară, deoarece textul legal precizează în mod expres că termenul de 30 zile în acest caz trebuie calculat de la un moment diferit – și anume momentul la care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului.

Însă, în concret, miza discuțiilor devine aici semnificația termenului de luare la cunoștință. De regulă, în susținerea excepției tardivității se invocă faptul că afișarea autorizației pe site-ul Primăriei sau afișarea extrasului din autorizație la șantier ar însemna faptul că terții au luat la cunoștință de act. Din punctul nostru de vedere, aceste modalități nu ar trebui să asigure o opozabilitate generală față de terți. În primul rând, pentru că în mod logic nimeni nu urmărește zilnic site-ul Primăriei pentru a verifica ce autorizații de construire s-au mai emis. În al doilea rând, referitor la afișarea extrasului la locul construirii, nu considerăm că simpla afișare reprezintă o cunoaștere efectivă, pentru că este posibil pe de o parte ca persoana vătămată să nu fie în preajmă și să nu observe acel afiș, iar pe de altă parte textul legal prevede o cunoaștere efectivă a conținutului actului, și nu o cunoaștere cu privire la emiterea actului. Bineînțeles, fiecare caz concret are particularitățile sale, iar situațiile vor fi diferite în funcție de circumstanțele concrete.

A doua ipoteză poate da naștere mai multor discuții, inclusiv în ce privește calitatea activă și admisibilitatea acțiunii în contencios – și anume solicitarea demolării construcției ridicate în lipsa autorizației de construire. Unele situații nu conțin încă o reglementare expresă și nu sunt clarificate prin soluții unitare în practica judiciară.

Problema cea mai mare care se pune este dacă un particular vătămat poate solicita demolarea unei construcții ridicate fără autorizație pe calea contenciosului administrativ.

Cu certitudine autoritatea publică este cea care poate interveni fără probleme să solicite demolarea unei construcții. Atunci când a dispus intrarea în legalitate prin obținerea autorizației și oprirea lucrărilor efectuate nelegal sau fără autorizație, iar persoanele vizate nu se conformează în termenul impus, organul care a aplicat sancțiunea va putea interveni sesizând instanțele judecătorești pentru desființarea construcțiilor realizate nelegal, potrivit art. 28 alin. (3) și art. 32 din Legea nr. 50/1991.

În acest context facem mențiunea că potrivit Deciziei Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie nr. 10/2021 pronunțată în recurs în interesul legii, termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei este unul de recomandare, pentru ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obţinut o hotărâre de demolare a construcţiei,

Astfel, este acordată posibilitatea organului care a aplicat sancţiunea să ia decizia demolării și să sesizeze instanţa de judecată pentru a dispune cu privire la desfiinţarea lucrării.

Însă, în practică, foarte puține sunt cazurile în care într-adevăr autoritatea intervine în acest sens, deci apar aici situațiile când particularii trebuie să solicite ei înșiși demolarea construcției. Există un astfel de demers deschis pentru ei în contencios administrativ? Deși ni se pare oarecum inechitabil, observând practica judiciară recentă, tindem să spunem că nu prea.

De regulă instanțele rețin că reprezintă o chestiune de oportunitate din partea administrației dacă apreciază că se impune păstrarea construcțiilor ridicate nelegal sau demolarea lor.

Totuși, din punctul nostru de vedere, acceptarea unui astfel de raționament ar putea coincide cu acceptarea faptului că administrația locală ar avea dreptul de a coordona după bunul ei plac activitatea de urbanism, fără vreo posibilitate din partea particularilor de a cenzura astfel de situații, care, totodată, le cauzează vătămări, aspect inechitabil pentru aceștia.

2. Acţiunea formulată potrivit dreptului comun

Totuși, persoanele fizice ar putea cu certitudine să intervină prin formularea unei acțiuni pe drept comun, îndreptată împotriva beneficiarului autorizației nelegale sau persoanei care a construit în lipsa autorizației, fără a fi nevoie să implice administrația în acest demers. În acest context, nu există discuții privind calitatea activă a persoanei sau cu privire la admisibilitatea acțiunii.

Deseori sunt deduse judecăţii cereri prin care particularii solicită obligarea altor persoane – de regulă vecini – la demolarea unei construcţii, fiind vorba despre cereri formulate în temeiul art. 94 alin. (1), pct. 1, lit. h) C.proc.civ. care reglementează cererile privind obligaţiile de a face, coroborat cu prevederile art. 1357 C.civ. care reglementează răspunderea delictuală pentru fapta proprie. În concret, se solicită demolarea ca modalitate de reparare în natură a prejudiciului cauzat prin edificarea în mod nelegal a construcţiei.

În acest context, apare a fi evident că pentru angajarea obligaţiei pârâtului de despăgubire a particularului prin repunerea în situaţia anterioară, adică prin demolarea construcţiei, este totuşi necesară îndeplinirea cumulativă a celor patru condiţii pe care atragerea răspunderii le presupune: existenţa unui prejudiciu, comiterea unei fapte ilicite, stabilirea legăturii de cauzalitate dintre aceasta şi consecinţele dăunătoare produse şi vinovăţia făptuitorului.

Astfel, de esenţa răspunderii civile delictuale este cauzarea unui prejudiciu prin încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime ale unei persoane, condiţii obiective în absenţa cărora nu se poate stabili obligaţia de reparare în sarcina persoanei responsabile. Vinovăţia, definită ca fiind latura subiectivă a răspunderii delictuale, are rolul de a delimita conduita care poate fi imputabilă făptuitorului, în vederea sancţionării sale, prin angajarea obligaţiei de despăgubire.

De cele mai multe ori în astfel de litigii un rol deosebit de important îl deţin expertizele tehnice judiciare, a căror administrare a devenit aproape o regulă în practică, întrucât doar un specialist în domeniu va putea stabili cu certitudine dacă într-adevăr construcţia edificată a produs sau nu un prejudiciu în dauna particularului care afirmă că este vătămat. În concret, expertul numit va putea lămuri instanţa dacă, spre exemplu, parametrii construcţiei respectă distanţele minime şi regimul de înălţime, documentaţiile de urbanism aplicabile în zonă ş.a.m.d.

În acest context, pentru a se obţine o soluţie de admitere a cererii, în sensul demolării construcţiei, se impune cu necesitate îndeplinirea tuturor condiţiilor prevăzute de lege pentru atragerea răspunderii celui care a edificat construcţia, vătămarea fiind poate cea mai importantă dintre ele, dar și cea mai greu de dovedit.

3. Demolarea – un ultim remediu

Din punctul nostru de vedere, totuși, sancțiunea demolării este una excepțională, cu caracter subsidiar, care se aplică doar în anumite situații şi care poate fi dispusă doar atunci când construcţia edificată vine în contradicţie gravă şi iremediabilă fie cu documentaţiile urbanistice aplicabile, fie cu cerinţele tehnice privind siguranţa acesteia.

Teza noastră este susţinută de mai multe principii generale de drept, care permit o ingerință în dreptul de proprietate exclusiv în cazul unor situații grave şi care nu pot fi remediate în niciun alt mod în afară de demolare.

Spre exemplu, se poate aduce în discuţie demolarea construcţiei atunci când nu fost proiectată şi executată conform normelor tehnice şi standardelor de calitate şi siguranţă în construcţii, deci este nesigură din punct de vedere tehnic şi al rezistenţei, context în care se impune cu evidenţă o protecţie sporită a particularilor, prin eliminarea edificiilor care pot aduce atingere dreptului la viaţă sau la sănătate, acest din urmă drept fiind unul care în mod evident primează.

Alte situaţii care pot presupune demolarea construcţiei sunt date, spre exemplu, de atitudinea proprietarului construcţiei care refuză intrarea în legalitate, cu toate că o astfel de obligaţie i-a fost pusă în vedere de către autoritatea publică, fie chiar de atitudinea autorităţii publice care emite autorizaţii de construire cu ignorarea flagrantă a regulilor legale şi de urbanism aplicabile.

Dacă situaţia unui imobil cu privire la care se solicită demolarea nu se încadrează pe niciuna dintre ipotezele excepționale amintite, se impune în mod firesc protecția dreptului de proprietate, cu prioritate față de interesul privat al unui eventual reclamant care invocă demolarea drept remediu al prejudiciului suferit prin edificarea construcţiei.

În primul rând, unul dintre principiile general aplicabile care devin incidente într-o situaţie precum cea anterior amintită este cel al prevalenței economicului față de juridic, și care justifică menținerea construcției, cu excepția situațiilor de o gravitate deosebită. În acest sens s-a pronunțat și Curtea Europeană a Drepturilor Omului în multiple cauze, spre exemplu Antonetto c. Italiei, Ivanova şi Cherkezov v. Bulgaria, Allard contra Suediei ș.a.

În al doilea rând, un alt principiu aplicabil situațiilor în care se solicită demolarea construcţiei, cu toate că nu se poate pune problema unor aspecte iremediabile, este principiul securităţii juridice.

Spre exemplu, dacă proprietarul edificat construcţia în baza unei autorizaţii de construire care ulterior a fost anulată de o instanţă de judecată, se poate reţine fără îndoială că a avut cel puţin o speranţă legitimă, în sensul că acea construcţie era una legală. Aceasta cu atât mai mult cu cât autorităţile publice au eliberat autorizaţia de construire şi, cel mai probabil, lucrarea a fost executată în conformitate cu aceasta, recepţionată, întabulată ş.a.m.d.

Într-un atare context, persoana care a edificat construcţia se bucură indubitabil de dreptul de proprietate, care este garantat de art. 44 din Constituția României, precum şi de art. 1 din Protocolul I Adițional la Conv.E.D.O. În acest sens, în cauza Hamer c. Belgiei, Curtea a reținut că o durată mai îndelungată de timp în care construcția există mai înainte ca neregularitățile să fie constatate de către autorități permite recunoașterea în favoarea proprietarului a unei speranțe legitime că se poate bucura de acel bun.

Aceasta este şi raţiunea pentru care, primordial, inclusiv legiuitorul nostru a stabilit că are întâietate procesul de intrare în legalitate a construcţiei, iar pe întreg parcursul procedurii de intrare în legalitate principiul securității juridice produce efecte în favoarea proprietarului.

Concluzionând, desființarea construcțiilor reprezintă un domeniu foarte sensibil, în care trebuie în permanență menținut atât echilibrul între interesul general și interesele particularilor, cât și între două interese divergente ale unor persoane diferite – una care dorește să demoleze construcția vecină ridicată cu încălcarea normelor legale, una care dorește șansa de a intra în legalitate și menținerea construcției sale. Astfel, nu trebuie sub nicio formă neglijat faptul că particularii trebuie în mod obligatoriu să poată interveni în acest domeniu, mai ales atunci când sunt vătămați prin construcțiile vecine ridicate de alte persoane, însă la luarea deciziei întotdeauna trebuie ținut cont și de calitatea de ultim demers al acestui remediu extrem și de consecințele uneori dezastruoase pe care le presupune.