În 27 martie 2025 s-a desfășurat, în organizarea Universității Ecologice din București (UEB), a Asociației Române de Mediu (ARM) și a Grupului editorial „Universul Juridic”, Conferința națională de dreptul mediului cu tema: Noul Cod silvic (Legea nr. 331/2024) – continuitate, progrese și provocări. Probleme teoretico-practice ale guvernanței juridico-instituționale a pădurii în România. Cu această ocazie, prof. univ. dr. Mircea Duțu, președintele UEB și coordonatorul științific al evenimentului a declarat că România are un al șaselea Cod silvic, în ordine cronologică, după primul, din 1881, și cele din 1910, 1962, 1996 și 2008, prin Legea nr. 331 din 20 decembrie 2024.
Expresia „noul cod silvic” este însă puțin exagerată, ca simplă revendicare de prestanță din partea promotorilor săi și nu neapărat justificată prin schimbările produse și conținutul concret al textului legislativ. De altfel, atributul de „nou” putea fi arogat, cu adevărat, numai de variantele din 1962 și 1996, din cauza schimbării radicale a contextului istoric, a tipului de proprietate dominant și a regimului juridic aferent. În același registru introductiv, aș mai remarca și relativa instabilitate a codificării silvice.
Și în privința cuprinsului suntem, mai degrabă, în prezența unei legi-cadru, în condițiile în care materii importante, precum regimul contravențiilor, o parte din infracțiuni ș.a., rămân în afara actului normativ complex, iar în dezvoltarea sa urmând a fi elaborate și adoptate circa 30 de reglementări subsidiare, unele identificate, altele în curs de detectare. Prin urmare, o schiță generală a părții legislative a unui cod silvic în construcție. Măcar, în cele din urmă, să se recurgă la o sistematizare tehnică a ansamblului normativ în domeniu sub forma unui codex, cu o parte legislativă și una completatoare, reglementară, într-o prezentare corelată și integrată și deci un text mai accesibil și mai eficient.
Așa cum am arătat, noi suntem la a șasea variantă a codului silvic, în timp ce reperul nostru inițial, cel francez, la… a doua!; prima formă de acum 198 de ani a fost adusă la zi printr-o lege din 8 mai 1951 (prin compilarea și introducerea în actul normativ de bază a celorlalte reglementări privind pădurea, dezvoltate în afara sa), iar un nou Cod forestier a fost adoptat, în cele din urmă, abia în 2012 (cu schimbări mai consistente la capitolele de apărare a pădurilor contra incendiilor și definirea infrastructurilor forestiere).
La fel și în cazul Codului forestier din Belgia, adoptat în 1854, care a rezistat în timp până în 2008 când, după 10 ani de dezbateri, s-a recurs la o nouă codificare în vederea consacrării noii viziuni de dezvoltare durabilă a fondului forestier și de protecție multifuncțională a pădurii, considerată azi preponderent ca habitat. Dincolo de meandrele istoriei, sunt străvezii aici și defecțiunile de percepție și de expresie juridică a specificului silvic, care s-a complăcut aproape un secol și jumătate într-o stare confuză, preponderent tehnică, favorabil unui sector rezervat, dar străină exigențelor statului de drept. A venit timpul depășirii sale și îndreptării ferme spre o abordare în care juridicul, ca formulă reglementară, și statul de drept prin exigențele sale valorice, să-și afirme valențele cuvenite.
Faptul că într-un răstimp de 28 de ani (1996–2004) am avut deja 3 „coduri” ne arată, pe lângă „boala românească” a guvernanților de a modifica legile mari spre a se afirma politic și absența unor repere juridico-conceptuale specifice puternice, ferme, codificate, impuse jurisprudențial și susținute doctrinal care să împiedice fluctuațiile reglementare și să le păstreze în anumite cadre bine definite.
Spre a marca o atare perspectivă, să începem chiar cu stabilirea obiectului de reglementare care, deși menționat în titlul capitolului I („Obiectul de reglementare și domeniul de aplicare”) nu rezultă în mod direct ci, eventual, ar putea fi dedus, dar cu multă aproximație și inadecvat. Nici structura generală și mai ales cuprinsul/conținutul actului normativ nu se circumscriu pe deplin anvergurii și misiunii unui atare demers, presupus complex, de reglementare. Pe conținut, locul central revine definiției pădurii, concept definitoriu, prezentat descriptiv și enumerativ în articolul 2 (Definiția pădurii) al textului legal.
Optând pentru o desemnare legală a înțelesului pădurii, începând de la ediția sa din 1996, Codul silvic român a făcut-o, în mod evident, în scopul zăgăzuirii tendințelor de afectare a integrității fondului forestier, în contextul reformelor regimului dreptului de proprietate funciară și a convulsiilor economice și sociale aferente. În plus, s-au avut în vedere și mișcările evoluțiilor amenajării urbanistice și de interese patrimoniale ale sectorului imobiliar. Elementul central l-a constituit suprafața minimă; astfel ea a fost stabilită la una mai mare de 0,25 ha pentru terenurile cu vegetație forestieră (1996), a fost păstrată în 2008 (pentru terenurile acoperite cu arbori cu o înălțime de minimum 5 m) și a sărit la „o suprafață de cel puțin 0,5 ha, acoperite cu arbori ce ating o înălțime minimă de 5 metri la maturitate în condiții normale de vegetație” în Legea nr. 331/2024.
Ce să se fi întâmplat, pe fond, să se ajungă la dublarea suprafeței minime reper? Extinderea suficientă a suprafeței acoperite cu păduri, așa încât să ne permitem o relaxare a cerinței și să expunem defrișărilor, în scopuri urbanistice, sute de mii de hectare verzi? Oficial, găsim în nota explicativă a inițiatorului legislativ consemnarea neutră aparent, fără legătură cu realitatea silvică și urbanistică și chiar neconformă cu realitatea juridică într-o anumită privință, potrivit căreia „Pădurea a fost definită potrivit definiției Organizației Națiunilor Unite pentru Alimentație și Agricultură (FAO), definiție care e utilizată în toate statele europene”.
Dacă, cu o prezumție de bună-credință, lăsăm inexactitatea pe seama nepregătirii juridice, câteva corecturi se cuvin făcute neapărat. Mai întâi, de precizat că, în 1984, în contextul primei sale evaluări a resurselor forestiere la nivel mondial, FAO a definit pădurea ca fiind „o asociație vegetală pe bază de arbori și arbuști, susceptibilă de a produce lemn sau alte produse forestiere ori de a avea o influență asupra climei sau a regimului apelor”.
Ținând cont de scopul urmărit, acela de a măsura resursele forestiere ale lumii și ale statelor membre a fost nevoie și de date cifrate, impunându-se formularea uneia de referințe mai precise, în scopul de a armoniza informațiile la nivel mondial și de a evita disparitățile de rezultat. Așa se face că, spre a stabili a contrario ceea ce e un teren defrișat, s-a considerat că pădurea corespunde oricărui teren acoperit cu arbori, capabili să atingă cel puțin 5 m înălțime de maturitate și a căror cultură ocupă cel puțin 10% dintr-o suprafață mai mare de o jumătate de hectar.
Ca atare, e vorba de o definiție tehnică, întocmită și folosită în scop statistic, care permite să ofere o bază comună pentru a măsura suprafețele mondiale împădurite și a surprinde, cuantifica și urmări evoluția despăduririlor și nu de una legală, juridică, obligatorie și cu semnificații de asemenea natură. Apoi, se cuvine precizată absența unei definiții obligatorii la nivel european, definiția legală a pădurii fiind o prerogativă națională [așa cum s-a stabilit prin hotărârea din 22 aprilie 2010 a Curții de Justiție a UE (cauza Dimos Agios c. Grecia)], ceea ce înlătură aserțiunea că ar fi vorba de o definiție adoptată de statele europene și, deci, se impune și la noi.
Definiția juridică/legală are ca miză determinarea elementelor ce justifică, fundamentează și permite aplicarea unui regim juridic special al spațiului forestier și aparține competenței exclusive, suverane a fiecărui stat. Revenind la noua definiție a pădurii din Legea nr. 331/2024, prin dublarea suprafeței minime cerute în acest scop sunt dereglementate de la starea legală de păduri, sute de mii de hectare care pot fi utilizate în diverse scopuri economice, inclusiv urbanistice.
De asemenea, în același context, se creează categoria de terenuri cu folosință agro-silvică, drept parte componentă a terenurilor cu vegetație forestieră din afara fondului forestier național al României (FFN), care nu se supune prevederilor Codului silvic, printre care și terenurile acoperite cu pășuni împădurite cu consistență mai mare sau egală cu 0,4 (anterior de 0,1) calculată numai pentru suprafața ocupată efectiv cu vegetația forestieră, care sunt aduse în această categorie și sustrase astfel regimului de pădure, ceea ce înseamnă că alte sute de mii de hectare de păduri, precum cele peri urbane vor fi sacrificate în scopuri imobiliare.
Alături de această „enigmă” a jocului definițiilor, un alt aspect fundamental rămas neelucidat e legat de statutul juridic al pădurii din punctul de vedere al categoriilor juridice tradiționale. Potrivit art. 1 alin. (5) din Cod, „terenurile din FFN constituie bun de interes național”, noțiune inventată pentru uz propriu, fără corespondent precis în sistemul dreptului și prin aceasta ineficientă. Să menționăm că în legislațiile silvice vest-europene pădurile și resursele lor sunt calificate drept patrimoniu natural, economic, social, cultural și peisagistic, marcând astfel un mozaic de semnificații, cu preponderența componentelor ecologice.
Aceeași situație a lipsei de juridicitate și de expresie adecvată în cadru legal sunt multe din înțelesurile specifice prezente în anexa nr. 1 „Termeni și expresii”. Este cazul, poate cel mai frapant, al amenajamentului silvic definit ca „produs al activității de amenajare…” în condițiile în care reprezintă, în mod evident, un instrument de planificare a lucrărilor silvice, caracterizat ca atare prin chiar jurisprudența Curții Constituționale (decizia nr. 360/2021 din 3 iunie 2021).
Urmează apoi mai multe noțiuni silvice utilizate în lege și cu rol important în guvernanța pădurilor ce se impun a fi revizuite, definite sau introduse pentru ca legiuirea silvică să reprezinte cu adevărat un cod juridic. Unele nici măcar nu ar trebui să figureze într-un atare act normativ, fiind specifice eventual unor norme (tehnice) de aplicare a sa.
În condițiile legislației existente, și ca o constatare mai degrabă, în privința tuturor reglementărilor de drept al mediului aflate în aceeași suferință a redactării defectuoase, traducerii juridice neadecvate a exigențelor ecologice și cunoscând, în consecință, o lipsă cronică de eficiență practică, rolul major revine, în o atare situație de avarie, judecătorului chemat să le aplice, pe calea unei jurisprudențe creatoare, capabilă să suplinească temporar asemenea lacune de concepere și de construcție normativă. Și aceasta, cu atât mai mult cu cât obligațiile de conservare și de asigurare a unei gestionări durabile a fondului forestier incumbă în primul rând autorităților publice. Pentru aceasta e nevoie și de o revizuire a atitudinii generale față de domeniul silvic, inclusiv în planul acțiunii publice de apărare a sa.
Într-o definiție minimală, statul de drept este unul în care puterile judecătorească, executivă și legislativă sunt separate și în care statul și administrații săi se supun acelorași norme juridice. Legea trebuie să se aplice, în litera și spiritul său, în privința tuturor, inclusiv a autorităților publice. Aceasta în teorie. În practică, asistăm la altceva, referitor la protecția mediului, inclusiv a pădurii ca element important al naturii. Atunci când e vorba de a arbitra între interesele economice și protecția naturii, statul de drept o face într-un mod foarte discret, așa încât sunt rare cazurile în care se recurge la justiție spre a se explicita și a se asigura aplicarea nu atât a legii, cât mai ales a dreptului silvic, contribuind în acest fel la afirmarea lui. Iar chiar atunci când o face, din varii motive și în diferite contexte, hotărârea judecătorească e adusă la îndeplinire în deplinătatea datelor sale, doar arareori.
Or, este de domeniul evidenței că într-o societate democratică de tip occidental, așa cum ne-o dorim și în România, realizarea dreptului reprezintă o necesitate absolută. Să reiterăm, în această perspectivă, și nevoia relevată, din păcate, chiar din partea instanțelor internaționale de aplicare a dreptului mediului, precum mecanismul de conformitate al Convenției de la Aarhus privind accesul la informații, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu (1998) și cu referire directă la situația din România, de formare adecvată și suficientă a competențelor profesionale ale magistraților.
În aceeași notă a juridicizării indispensabile, a eficienței și a durabilității legislației în materie, se cuvine abordată întreaga activitate de elaborare și de adoptare a imensei mase de reglementări subsecvente de punere în aplicare a noului cod silvic, exprimată, potrivit estimărilor, prin nu mai puțin de 30 acte normative. Dacă vor fi elaborate în aceeași perspectivă tehnicistă, de castă silvică ca până acum, nu ne putem aștepta la rezultate diferite, corespunzătoare și la instrumentele necesare și eficiente.
Ele se vor rezuma, eventual, la amenajări ale statutului personalului silvic și mai puțin, dacă nu deloc, ale regimului de protecție a pădurii. Să reflectăm, așadar, mai mult înainte de a trece la un nou demers amplu de reglementare în domeniu, dar fără a fi ajuns la nivelul de percepție corespunzător și de exprimare adecvată în planul dreptului, a evoluțiilor de natură strict silvică, tehnico-economică și ecologică.
Iată o nouă provocare aferentă imperativului de antamare a unei veritabile revoluții în privința apărării și valorificării durabile, prin drept, a patrimoniului forestier românesc. La o masă amorfă de reglementări, din ce în ce mai imensă, dar și mai inutilă, și mai deloc drept silvic! Cu persistența aceleiași situații de ambiguități reglementare, inerții în aplicare și insuficiență în apărarea patrimoniului forestier natural. Nu întâmplător, redusele zone de aplicare efectivă a legislației silvice de până acum s-au referit la regimul infracțiunilor și al contravențiilor, și în această privință cu un efort deosebit al jurisprudenței de a interpreta creator prevederea legală defectuoasă.
Introducerea tot mai consistentă a aspectelor legate de protecția mediului amplifică fluiditatea juridică aferentă, ceea ce trebuie prevenit și, pe cât posibil, evitat. Totodată, aceasta a implicat o preocupare mai aplecată asupra specificității, inclusiv juridice a domeniului și elaborarea de formule corespunzătoare și metode de a face eficiente normele juridice.
In extremis, așa cum s- a întâmplat cu Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul (vezi, de pildă, decizia CCR nr. 49 din 4 februarie 2020), un control general de constituționalitate al textului codului sub aspectul cerințelor de calitate și de previzibilitate, care presupun ca acesta să fie suficient de clar și precis pentru a putea fi aplicat, în temeiul art. 1 alin. (5) din Constituție, ar putea conduce la invalidări semnificative, cu consecințele și învățămintele de rigoare.
Dar remediul cel mai potrivit pare a fi acela de a se declanșa procesul responsabil de construcție a unui veritabil drept silvic în România și nu de a însăila reglementări legale după împrejurări și grupuri de interese. Este o sarcină pe care trebuie să ne-o asumăm cu toții, de la cetățean la zona academică și până la clasa politică și legiuitor.
Asocierea între drept și pădure are o bogată istorie, iar existența unui cod propriu – ad-hoc – și încă de un timp îndelungat, evocă în mod cert existența unui regim juridic particular, care trebuie elaborat, aplicat și tratat ca atare. Evoluțiile în materie au ajuns la a conferi ecuației drept-pădure cel puțin trei perspective juridice majore: cea de dreptul pădurii (forestier, silvic), desemnând ansamblul reglementărilor aplicabile domeniului în cadrul sistemului normativ, dreptul la pădure, designând dreptul persoanei umane la natură și componenta sa forestieră (dreptul la acces, la a se plimba, a se recrea în spațiile vegetale forestiere, în anumite condiții), (cu referire la drepturile fundamentale) și drepturile pădurii, ca drepturi recunoscute acesteia în nume propriu, aferente recunoașterii personalității juridice și expresie a noii relații cu mediul silvic.
S-a ajuns astfel la generarea unui drept propriu și a unei guvernanțe specifice, afirmate ca atare, fondate pe imperative de interes general, regenerate în ultimele decenii printr-o puternică impregnare cu obiectivele protecției mediului și cele ale gestionării durabile a fondului forestier. În acest mod s-a ajuns ca dreptul silvic (forestier) să fie considerat (deja) în orizontul juridic occidental și cel vest-european în special, și nu numai, ca o ramură a dreptului mediului și definit ca un spațiu normativ particular, dominat de regimul silvic, sub aspect reglementar și de angajamentul silvic, ca instrument de planificare, cu o administrație specializată și cu un ansamblu normativ, cu afectație de interes general. Desigur, problema excesului de reguli tehnico-silvice și deficitul de norme juridice adecvate nu e nouă și nu se limitează la acest domeniu, fiind întâlnită și în alte materii, precum cele ale dreptului mediului și ale dreptului urbanismului.
Acestea două din urmă sunt relevante și în privința reușitei afirmării lor juridice în Franța, de exemplu. Acolo unde preponderența preocupărilor de reglementare a venit din partea biologilor, a specialiștilor în științele naturii în general, și implicarea juriștilor a fost mai lentă, cristalizarea dreptului propriu-zis e mai fragilă și mai puțin consistentă. Dimpotrivă, în sectorul dreptului urbanismului francez, când tonul l-au dat juriștii specializați, iar arhitecții urbaniști au jucat rolul de consilieri, progresele au fost mai rapide și mai eficiente. Noi ne complăcem într-o situație anormală, constând în acceptarea unor „domenii rezervate tehnicilor” și grupurilor de interese, uitând că e vorba de dreptul silvic și nu de silvicultori legiști! O societate democratică presupune impunerea de exigențe ca atare.
În același timp suntem în fața unei imense provocări pentru cercetarea științifică juridică din domeniu, chemată să facă trecerea de la un „obiect juridic neidentificat”, legislația silvică, la un drept silvic cu obiect propriu de reglementare, principii dominante specifice și metode eficiente de realizare. Înțelegând că statul de drept și valorile europene înseamnă drept și drepturi indiferent de domeniile de guvernanță, cred că a venit timpul ca, la aproape un secol și jumătate de la primul cod silvic românesc, să trecem de la o „grămadă” de reglementări, la un set de reguli, bine structurate în sistem și eficiente, privind gestionarea durabilă și protecția pădurii, ca patrimoniu natural național. Adică la constituirea și în România a unui drept silvic.
