La data de 20.05.2020 am înaintat instituției Avocatului Poporului o petiție, solicitându-i să ridice în fața Curții Constituționale a României o excepție de neconstituționalitate cu privire la Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, publicată în Monitorul Oficial la data de 15.05.2020 și intrată în vigoare la data de 18.05.2020.
Această petiție nu atinge decât câteva puncte esențiale, încălcarea drepturilor constituționale, respectiv a drepturilor omului, acoperind o sferă mai largă, dar îmi exprim speranța că fie Avocatul Poporului, fie Curtea Constituțională a României va extinde sfera de cercetare asupra întregii legi.
Mai jos regăsiți aspectele de neconstituționalitate pe care le-am pus în discuție în cadrul petiției.
I. Încălcarea art. 1 alin. 5 și art. 53 din Constituția României
Conform art. 38 Legea nr. 24/2000, „textul articolelor trebuie să aibă caracter dispozitiv, să prezinte norma instituită fără explicaţii sau justificări”.
Norma juridică are o structură trihotomică, ipoteză – dispoziție – sancțiune, iar conform art. 1 alin. 5 Constituția României, aceasta trebuie să îndeplinească anumite cerințe de precizie, claritate și previzibilitate, existând o jurisprudență bogată a CCR în acest sens.
Componenta trihotomică a normei corespunde exigentei logico-juridice conform căreia orice prescripție, pentru a dobândi semnificația și autoritatea unei norme juridice, trebuie să stipuleze condițiile în care cetățenii vor manifesta o anumită conduită, să precizeze în ce constă această conduită și care sunt urmările ce decurg din nerespectarea ei. Schema structurii logico-juridice a normei se poate exprima prin formula: „în cazul în care… atunci trebuie… altfel…”.
Dispoziția unei norme („atunci trebuie…”) nu se confundă cu dispozițiile permisive, care permit o anumită conduită cetățenilor.
O serie de articole ale Legii nr. 55/2020 prevăd doar formulări de genul „se poate suspenda”, „poate fi permisă” ș.a.m.d., adică lipsește elementul dispozitiv, acesta fiind înlocuit cu un element permisiv în funcție de deciziile unor autorități ce fac parte din aparatul executiv: art. 8, art. 9 alin. 1, art. 13, art. 14, art. 33-38.
Justificarea legiuitorului parlamentar pentru care a adoptat această tehnică a fost aceea de a permite sau nu restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți prin măsuri graduale, luate în funcție de de evoluția pandemiei COVID-19.
Dar acestea nu se încadrează în categoria dispozițiilor permisive, deoarece acestea ar trebui să cuprindă permisiuni acordate cetățenilor prin actul normativ, pe când, în cazul Legii nr. 55/2020, acestea reprezintă veritabile delegări de autoritate în domeniul legiferării către autorități din sfera executivă.
Aceste decizii ale autorităților ce fac parte din aparatul executiv sunt ordine de miniștri sau hotărâri ale CNSU, care sunt adoptate, conform practicii de până acum, cu puțin timp înainte de ora 24 a unei zile, urmând a fi implementate începând cu ziua imediat următoare, în fapt, trecând doar câteva ore în care cetățenii sau operatorii economici să își adapteze conduita la noile reguli.
Motivul pentru care legiuitorul constituant a impus un termen de 3 zile pentru intrarea în vigoare a legii este dat tocmai de faptul că este necesară o aducere la cunoștința cetățenilor a unor măsuri adoptate prin acte normative și acesta reprezintă un motiv în plus pentru ca, prin deciziile sale, Curtea Constituțională să impună interpretarea în sensul că restrângerile exercițiului unor drepturi și libertăți să fie adoptate prin lege, ca act formal al Parlamentului.
Prin Legea nr. 55/2020, legiuitorul parlamentar s-a îndepărtat de la orice reguli de adoptare a legilor, stabilind în cuprinsul acesteia niște măsuri care nu pot fi încadrate în noțiunea de norme deoarece le lipsește tocmai această structura trihotomică.
Este adevărat că, în conformitate cu jurisprudența CCR, norma din lege trebuie să păstreze un caracter general, neputându-se referi la toate situațiile specifice, dar în cazurile în care sunt afectate drepturi și libertăți, o normă cu un caracter prea general, de genul celor precizate mai sus nu face decât să delege autorităților executive puterea de restrângere a acestora prin hotărâre de guvern, ordine de miniștri sau hotărâri CNSU, fiind îndepărtate de sub controlul constituțional potrivit art. 146 lit. d) Constituția României, control care s-ar fi manifestat în privința proporționalității acestor măsuri.
Încălcarea art. 1 alin. 5 din Constituția României devine și mai gravă în condițiile în care se impun sancțiuni de natură contravențională potrivit art. 65-66 din Legea nr. 55/2020, dar acestea sunt norme care instituie sancțiuni pentru ceva nespecific sau inexistent.
De exemplu:
– art. 66 lit. a) stabilește sancțiunea contravențională a amenzii de la 500 lei la 2.500 lei pentru fapta prevăzută la art. 65 lit. h), adică „nerespectarea de către persoanele fizice a măsurilor individuale de protecţie a vieţii şi pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătăţii persoanelor, stabilite conform art. 5 alin. (2) lit. d)” și art. 66 lit. b) stabilește sancțiunea contravențională a amenzii de la 1.000 lei la 5.000 lei pentru fapta prevăzută la art. 65 lit. i), adică „nerespectarea de către persoanele fizice a măsurilor de izolare la domiciliu stabilite conform art. 5 alin. (2) lit. d)”, dar art. 5 alin. 2 lit. d) prevede doar că măsurile pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor sunt „măsuri de protecţie a vieţii şi pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătăţii persoanelor, inclusiv instituirea carantinei sau a izolării la domiciliu”, dar fără a le stabili în concret.
– în baza art. 66 lit. a) se sancționează fapta prevăzută la art. 65 lit. m), adică „circulaţia persoanelor, pietonală sau cu vehicule, în locurile şi, după caz, în intervalele orare în care aceasta a fost interzisă sau restrânsă potrivit art. 5 alin. (3) lit. b)”, dar art. 5 alin. 3 lit. b) prevede doar că măsurile pentru diminuarea impactului tipului de risc sunt: „restrângerea sau interzicerea circulaţiei persoanelor şi vehiculelor în locurile şi, după caz, în intervalele orare stabilite”
– în baza art. 66 lit. b) se sancționează fapta prevăzută la art. 65 lit. s), adică „neefectuarea lucrărilor pentru demolarea parţială sau totală a unor construcţii, instalaţii sau amenajări, mutarea/dezmembrarea unor bunuri/mijloace mobile ori pentru inundarea controlată a unor terenuri, culturi, plantaţii sau păduri, de către persoanele fizice sau juridice ori de către personalul instituţiilor şi autorităţilor publice desemnate potrivit art. 5 alin. (4) lit. g)”, dar art. 5 alin. 4 nu există
– în baza art. 66 lit. a) se sancționează fapta prevăzută la art. 65 lit. ș), adică „împiedicarea de către orice persoană fizică a efectuării lucrărilor pentru demolarea parţială sau totală a unor construcţii, instalaţii sau amenajări, mutarea/dezmembrarea unor bunuri/mijloace mobile ori pentru inundarea controlată a unor terenuri, culturi, plantaţii sau păduri, stabilite potrivit art. 5 alin. (4) lit. h)”, dar art. 5 alin. 4 nu există
– în baza art. 66 lit. b) se sancționează fapta prevăzută la art. 65 lit. q), adică „nerespectarea de către conducătorii instituţiilor sau operatorilor economici a condiţiilor stabilite potrivit art. 5 alin. (3) lit. f), referitoare la desfăşurarea activităţii acestor instituţii sau operatori economici”, dar art. 5 alin. 3 lit. f) prevede doar că măsurile pentru diminuarea impactului tipului de risc sunt: „limitarea sau suspendarea pe durată determinată a activităţii unor instituţii sau operatori economici”
De altfel, pentru astfel de cazuri nu au fost stabilite nici măcar în cuprinsul legii, în cadrul altor articole măsuri concrete, iar acolo unde au fost stabilite măsuri concrete (de ex. art. 65 lit. q), simplul fapt că trimiterea nu se face la articolul respectiv, ci la acele „descrieri” de măsuri ce pot fi luate de autorități din sfera executivă o privează de caracterul de claritate și previzibilitate a legii, aspect interzis prin art. 1 alin. 5 Constituția României, inclusiv prin prisma faptului că se încalcă și disp. art. 50 alin. 1 și 2 Legea 24/2000, care prevăd următoarele:
„Art. 50: Trimiterea la alte acte normative
(1) În cazul în care o normă este complementară altei norme, pentru evitarea repetării în text a acelei norme se va face trimitere la articolul, respectiv la actul normativ care o conţine. Nu poate fi făcută, de regulă, o trimitere la o altă normă de trimitere.
(2) Dacă norma la care se face trimitere este cuprinsă în alt act normativ, este obligatorie indicarea titlului acestuia, a numărului şi a celorlalte elemente de identificare.”
Este de observat modalitatea în care s-au reglementat ulterior prin HG 394/18.05.2020 publicată în Monitorul Oficial nr. 410/18.05.2020 starea de alertă și măsurile adoptate.
Spre exemplu, neefectuarea triajului epidemiologic este prevăzut ca obligație în art. 9 pct. 3 din Anexa 3 (Măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc) la HG 394/18.05.2020, respectiv „în condiţiile art. 5 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 55/2020, se stabilesc următoarele măsuri: 3. Se instituie obligaţia instituţiilor şi autorităţilor publice, operatorilor economici şi profesioniştilor de a organiza activitatea, astfel încât să asigure, la intrarea în sediu, în mod obligatoriu, triajul epidemiologic şi dezinfectarea obligatorie a mâinilor, atât pentru personalul propriu, cât şi pentru vizitatori, în condiţiile stabilite prin ordinul comun al ministrului sănătăţii şi al ministrului afacerilor interne, emis în temeiul art. 13 şi art. 71 alin. (2) din Legea nr. 55/2020”, dar art. 5 alin. 3 lit. f) Legea nr. 55/2020 prevede limitarea sau suspendarea pe durată determinată a activităţii unor instituţii sau operatori economici, deci nu are nicio legătură cu măsura dispusă.
Un exemplu demn de luat în seamă este reglementarea lipsă în ceea ce privește noțiunile de izolare la domiciliu sau carantină în cuprinsul Legii nr. 55/2020, fiind prevăzută acestă măsură în cuprinsul art. 5 alin. 2 lit. d) astfel: „măsuri de protecţie a vieţii şi pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătăţii persoanelor, inclusiv instituirea carantinei sau a izolării la domiciliu”.
Cu toate acestea, fără a fi definite aceste măsuri de restrângere a libertății, conform art. 1 pct. 2 Anexa 2 din HG 394/18.05.2020, „pentru toate persoanele care vin în România din străinătate se instituie măsura carantinării/izolării la locuinţa/locaţia declarată de persoana în cauză, împreună cu colocatarii, inclusiv familia/aparţinătorii, după caz” FĂRĂ a se stabili un termen în care acestea vor fi private de libertate. Termenul de 14 zile este aplicabil numai pentru carantina instituționalizată, conform art. 1 pct. 4 Anexa 2.
Prin Decizia CCR nr. 51/16.02. 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.190 din 14 martie 2016, paragrafele 39-42, a statuat cu privire la obligaţia legiuitorului de a edicta norme clare, precise şi previzibile. De asemenea, prin Decizia CCR nr. 363/7.05.2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.495 din 6 iulie 2015 (paragrafele 24 şi 25), Curtea a statuat că, în ipoteza infracţiunilor, legiuitorul trebuie să indice în mod clar şi neechivoc obiectul material al acestora în chiar cuprinsul normei legale sau acesta trebuie să poată fi identificat cu uşurinţă, prin trimiterea la un alt act normativ cu care textul incriminator se află în conexiune, în vederea stabilirii existenţei/inexistenţei infracţiunii. Principiul este în egală măsură aplicabil și în materie contravențională.
Tot prin Decizia CCR nr. 51/16.02. 2016 (paragraful 42), Curtea Constituţională a făcut referire la cerinţele de calitate a legii, garanţie a principiului legalităţii, reflectate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, care, prin Hotărârea din 25 ianuarie 2007, pronunţată în Cauza Sissanis împotriva României (paragraful 66), a reţinut că sintagma „prevăzută de lege” impune ca măsura incriminată să aibă un temei în dreptul intern şi vizează, de asemenea, calitatea legii în cauză: aceasta trebuie să fie accesibilă justiţiabilului şi previzibilă în ceea ce priveşte efectele sale.
De asemenea, s-a statuat că nu se poate considera drept „lege” decât o normă enunţată cu suficientă precizie, pentru a permite cetăţeanului să îşi controleze conduita; apelând la nevoie la consiliere de specialitate în materie, el trebuie să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, faţă de circumstanţele speţei, consecinţele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă.
Tot astfel, prin Decizia CCR nr. 405/15.06.2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.517 din 8 iulie 2016, paragraful 45, Curtea a reţinut că legea trebuie să definească în mod clar infracţiunile şi pedepsele aplicabile (pentru identitate de rațiune, și contravențiile), această cerinţă fiind îndeplinită atunci când un justiţiabil are posibilitatea de a cunoaşte, din însuşi textul normei juridice pertinente, la nevoie cu ajutorul interpretării acesteia de către instanţe, şi în urma obţinerii unei asistenţe judiciare adecvate, care sunt actele şi omisiunile ce pot angaja răspunderea sa penală şi care este pedeapsa pe care o riscă în virtutea acestora [Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunţată în Cauza Cantoni împotriva Franţei, paragraful 29; Hotărârea din 22 iunie 2000, pronunţată în Cauza Coeme şi alţii împotriva Belgiei, paragraful 145; Hotărârea din 7 februarie 2002, pronunţată în Cauza E.K. împotriva Turciei, paragraful 51; Hotărârea din 29 martie 2006, pronunţată în Cauza Achour împotriva Franţei, paragrafele 41 şi 42; Hotărârea din 24 mai 2007, pronunţată în Cauza Dragotoniu şi Militaru-Pidhorni împotriva României, paragrafele 33 şi 34; Hotărârea din 12 februarie 2008, pronunţată în Cauza Kafkaris împotriva Ciprului, paragraful 140; Hotărârea din 20 ianuarie 2009, pronunţată în Cauza Sud Fondi SRL şi alţii împotriva Italiei, paragrafele 107 şi 108; Hotărârea din 17 septembrie 2009, pronunţată în Cauza Scoppola împotriva Italiei(nr.2), paragrafele 93, 94 şi 99; Hotărârea din 21 octombrie 2013, pronunţată în Cauza Del Rio Prada împotriva Spaniei, paragrafele 78, 79 şi 91].
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat că semnificaţia noţiunii de previzibilitate depinde într-o mare măsură de conţinutul textului despre care este vorba şi de domeniul pe care îl acoperă, precum şi de numărul şi de calitatea destinatarilor săi.
Principiul previzibilităţii legii nu se opune ideii ca persoana în cauză să fie determinată să recurgă la îndrumări clarificatoare pentru a putea evalua, într-o măsură rezonabilă în circumstanţele cauzei, consecinţele ce ar putea rezulta dintr-o anumită faptă. Este, în special, cazul profesioniştilor, care sunt obligaţi să dea dovadă de o mare prudenţă în exercitarea profesiei lor, motiv pentru care se aşteaptă din partea lor să acorde o atenţie specială evaluării riscurilor pe care aceasta le prezintă [Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunţată în Cauza Cantoni împotriva Franţei, paragraful 35; Hotărârea din 24 mai 2007, pronunţată în Cauza Dragotoniu şi Militaru-Pidhorni împotriva României, paragraful 35; Hotărârea din 20 ianuarie 2009, pronunţată în Cauza Sud Fondi SRL şi alţii împotriva Italiei, paragraful 109].
În cuprinsul Deciziei CCR 152/06.05.2020 se stabilesc următoarele:
„134. În concluzie, Curtea constată că, întrucât prevederile de lege supuse controlului de constituţionalitate impun o obligație generală de a respecta un număr nedefinit de norme, cu dificultate identificabile, și stabilesc sancțiuni contravenționale, neincriminând fapte concrete, încalcă principiile legalității și proporționalității care guvernează dreptul contravențional. Așa fiind, Curtea constată că prevederile art. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.1/1999, caracterizate printr-o tehnică legislativă deficitară, nu întrunesc exigenţele de claritate, precizie şi previzibilitate şi sunt astfel incompatibile cu principiul fundamental privind respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, prevăzut de art.1 alin.(5) din Constituţie, precum și cu principiul restrângerii proporționale a drepturilor și libertăților fundamentale, prevăzut de art.53 alin.(2) din Constituție.
135. Pentru aceleași argumente, Curtea reţine că imprecizia textului de lege supus controlului de constituţionalitate afectează, în consecinţă, şi garanţiile constituţionale care caracterizează dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 21 alin. (3) din Constituție, inclusiv componenta sa privind dreptul la apărare, drept fundamental prevăzut de art. 24 din Constituție. În acest sens, invocă jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului care a reţinut, în esenţă, că nerespectarea garanţiilor fundamentale, care protejează presupuşii autori ai unor fapte ilicite în faţa posibilelor abuzuri ale autorităţilor desemnate să-i urmărească şi să-i sancţioneze, reprezintă un aspect ce trebuie examinat în temeiul art.6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 4 octombrie 2007, pronunţată în Cauza Anghel împotriva României, paragraful 68).”
În consecință, în cazul unei serii de articole lipsește dispoziția din componența structurii logico-juridice a normei, dar în cazul tuturor este afectată componenta sancțiunii, dispozițiile art. 65 făcând trimitere la art. 5, care nu cuprinde decât o enumerare de măsuri ce pot fi luate în orice moment pe durata stării de alertă prin acte normative ulterioare aparținând puterii executive, fără a exista un element de stabilitate legislativă, fără a se preciza în concret în ce termen și cum vor fi implementate și aplicate acestea astfel încât cetățeanul nu își poate adapta conduita în consecință.
Ca să dau un exemplu, în baza art. 66 lit. b) se sancționează fapta prevăzută la art. 65 lit. q), care s-ar putea referi inclusiv la art. 8 Legea nr. 55/2020, dar, în lipsa adoptării măsurilor de protecţie sanitară de către organele executive, restrângerea libertății economice ar putea fi considerată ca implicită sau, dimpotrivă, fiecare operator economic să își stabilească propriile reguli numai pentru a-și putea desfășura activitatea.
II. Încălcarea dispozițiilor art. 1 alin. 3-5, art. 53 și art. 108 din Constituția României
Legiuitorul parlamentar a dorit să asimileze în cazul declarării stării de alertă aceeași procedură ca în cazul declarării stării de urgență astfel încât Hotărârea Guvernului este asimilată Decretului Președintelui, ca acte normative cu caracter executiv, iar Parlamentul vine și verifică în ceea ce privește restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți îndeplinirea cerinței de respectare a acestui act cu actul primar (în cazul stării de urgență, OUG 1/1999, în cazul stării de alertă, Legea nr. 55/2020), cât și cu Constituția României, urmând a încuviința sau nu măsura, chestiuni prevăzute în Decizia CCR nr. 152/06.05.2020 în această modalitate:
„105. Pe de altă parte, Curtea observă că, încuviințând instituirea stării de urgență, Parlamentul României avea obligația de a verifica îndeplinirea condițiilor constituționale și legale pe care decretul Președintelui trebuia să le respecte. Or, prin articolul unic al Hotărârii nr. 3 din 19 martie 2020 pentru încuviinţarea măsurii adoptate de Preşedintele României privind instituirea stării de urgenţă pe întreg teritoriul României, Parlamentul s-a limitat să încuviințeze măsura, fără a-și îndeplini obligația de a verifica respectarea exigențelor pe care Constituția și legea le impun decretului Președintelui și de a sancționa exercitarea ultra vires a competențelor legale.
106. Prin Hotărârea nr.4 din 16 aprilie 2020 privind încuviințarea prelungirii stării de urgență, Parlamentul a prevăzut expres la art.2 modul în care poate fi restrâns exercițiul drepturilor și al libertăților fundamentale în starea de urgență, respectiv „numai prin acte normative cu putere de lege”, restrângerea trebuie să fie determinată exclusiv de prevenirea şi combaterea epidemiei COVID-19, să fie temeinic motivată şi cu respectarea strictă a exigențelor art.53 alin.(2) din Constituţie. De asemenea, art.3 din hotărâre prevede că „modificările, abrogările sau completările actelor normative cu caracter legal, motivate de prevenirea și combaterea pandemiei de COVID-19, se pot dispune numai prin acte normative cu caracter legal”. Cu toate acestea, anexa nr. 1 la Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgenţă pe teritoriul României, intitulată Măsuri de primă urgenţă cu aplicabilitate directă, prin care s-au adoptat, de asemenea, derogări de la legislația în vigoare la momentul prelungirii stării de urgență, nu a fost supusă controlului parlamentar.”
Problemele care se pun în discuție sunt:
A. în cazul stării de alertă instituită pe mai puțin de jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de pe teritoriul ţării, măsura nu se supune încuviinţării Parlamentului, astfel încât dispozițiile art. 4 alin. 3 Legea nr. 55/2020 sunt neconstituționale deoarece prevăd acest control parlamentar numai atunci când starea de alertă este instituită pentru mai mult de jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de pe teritoriul ţării.
B. în cazul stării de alertă instituită pe mai mult de jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de pe teritoriul ţării, apreciez că restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți nu poate fi realizată printr-un act normativ al unei autorități din sfera executivă deoarece, spre deosebire de starea de urgență, care este prevăzută de art. 93 din Constituție, și în temeiul căreia Președintele este abilitat să ia aceste măsuri strict în exercitarea prerogativei constituționale, în cazul stării de alertă, aceasta nefiind prevăzută de Constituția României, abilitarea Guvernului vine chiar de la Parlament prin art. 4 Legea nr. 55/2020, care este chemat ulterior să cenzureze HG-ul.
În jurisprudența CCR s-a consolidat principiul potrivit căruia restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți nu poate fi realizată decât prin lege tocmai prin prisma caracterului de stabilitate al acesteia în implementarea unor garanții față de respectarea drepturilor omului impusă potrivit Constituției României și CEDO.
Astfel, Decizia CCR nr. 498/2018 prevede următoarele:
„50. Nu este îndeajuns ca protejarea datelor medicale să fie realizată printr-o legislație infralegală, Curtea, în numeroase cazuri, avertizând că actele de reglementare secundară, exempli gratia, hotărâri ale Guvernului, sunt oricum caracterizate printr-un grad sporit de instabilitate sau inaccesibilitate [a se vedea în acest sens Decizia nr. 17 din 21 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 30 ianuarie 2015, paragrafele 67 și 94, Decizia nr. 51 din 16 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 14 martie 2016, paragraful 47, sau Decizia nr. 61 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 30 martie 2017, paragraful 42]. Se observă că garanții pentru asigurarea dreptului constituțional prevăzut de art. 26 sunt cuprinse într-o hotărâre a Guvernului, însă o asemenea manieră de reglementare este total neadecvată, fragilizând, în mod nepermis, protecția constituțională a vieții intime, familiale și private. Practic, autoritatea administrativă poate oricând modifica standardele de garanții asociate acestui drept, prin emiterea unor acte administrative normative, cetățeanul/pacientul fiind astfel la bunul plac al autorității administrative. Or, o protecție adecvată a acestui drept este cea stabilită printr-o lege, ceea ce nu este cazul în speța de față. În consecință, textele criticate încalcă art. 26 din Constituție.”
În schimb, dispozițiile Legii nr. 55/2020 echivalează cu o lege de abilitare a Guvernului de a legifera în domeniul drepturilor și libertăților fundamentale, ceea ce încalcă dispozițiile art. 108 din Constituție, prin care Hotărârile de Guvern se emit numai pentru organizarea executării legilor, în niciun caz pentru a completa legislația primară.
Spre deosebire de OUG 21/2004, care instituie un regim general al stării de alertă, Legea nr. 55/2020 instituie un regim special numai pentru starea de alertă care determină adoptarea unor „pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19”, astfel încât legiuitorul parlamentar avea obligația de a defini în mod clar garanțiile față de respectarea drepturilor omului, lucru pe care nu l-a realizat, lăsând acest lucru în sarcina Guvernului.
Mai mult decât atât, HG-ul nu poate fi supus controlului constituțional în temeiul art. 146 lit. d) Constituția României.
Potrivit Deciziei CCR nr. 157/13.05.2020:
„88. Este incontestabil faptul că legislația care prevede regimul juridic al unor situații de criză ce impun luarea unor măsuri excepționale presupune un grad mai sporit de generalitate față de legislația aplicabilă în perioada de normalitate, tocmai pentru că particularitățile situației de criză sunt abaterea de la normal (excepționalitatea) și imprevizibilitatea pericolului grav care vizează atât societatea în ansamblul său, cât și fiecare individ în parte. Cu toate acestea, generalitatea normei primare nu poate fi atenuată prin acte infralegale care să completeze cadrul normativ existent. De aceea, măsurile care organizează executarea dispozițiilor legale și particularizează și adaptează respectivele dispoziții la situația de fapt existentă, la domeniile de activitate esențiale pentru gestionarea situației care a generat instituirea stării de alertă nu se pot abate (prin modificări sau completări) de la cadrul circumscris prin normele cu putere de lege, deci nu pot viza drepturi și libertăți fundamentale.
89. (…) De asemenea, Curtea constată că legiuitorul delegat nu poate delega la rândul său unei autorități/entități administrative ceea ce el însuși nu deține în competență. Așa cum Curtea a statuat în mod constant, din coroborarea normelor constituționale cuprinse în art.53 alin.(1) și în art.115 alin.(6) rezultă că afectarea/restrângerea drepturilor sau libertăților fundamentale nu se poate realiza decât prin lege, ca act formal al Parlamentului.”
C. restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți poate avea loc, în temeiul unor prevederi ale Legii nr. 55/2020, nu numai prin HG, care am putea admite că este supus controlului parlamentar și nu controlului constituțional în temeiul art. 146 lit. d) Constituția României, dar chiar și în baza unor acte normative ca ordinele de miniștri sau hotărâri CNSU, cum ar cazul: art. 9, art. 13, art. 32-37 Legea nr. 55/2020. Aceste acte normative nu sunt supuse nici măcar controlului parlamentar, urmând a fi adoptate ulterior, și în cuprinsul Legii nr. 55/2020 acestor autorități executive li se atribuie competențe de restrângere a exercițiului unor drepturi și libertăți.
Conform art. 4 alin. 3 Legea nr. 24/2000, „actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă”, dar în cazul de față, neclaritatea dispozițiilor art. 32-37 Legea nr. 55/2020 conduce la o competență fără absolut nicio limitare și fără niciun control, date unor organe ale puterii executive în privința restrângerii exercițiului unor drepturi și libertăți.
Dacă nu s-ar fi urmărit restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți, atunci nu era nevoie de o competență stabilită prin Legea nr. 55/2020 deoarece domeniul de competență al Ministerului Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor (ministerul de resort) este stabilit prin HG nr. 90/2020 publicată în Monitorul Oficial nr. 127 din 19 februarie 2020.
***
În concluzie, Legea nr. 55/2020 nu întrunește cerințele de claritate și previzibilitate, conform celor mai sus menționate și, contrar jurisprudenței CCR, care a venit să clarifice faptul că afectarea drepturilor și libertăților cetățenești va fi făcută prin lege, ca act formal al Parlamentului ce poate fi supus controlului constitutional în vederea aprecierii proporționalității restrângerii acestor drepturi și libertăți ale omului, legiuitorul parlamentar a instituit, în mod neconstituțional, o delegare legislativă în sarcina Guvernului, care adoptă o hotărâre prin care nu doar că declară starea de alertă și ia măsuri de punere în executare, dar, în fapt, completează Legea nr. 55/2020, contrar art. 108 Constituția României.
De asemenea, ulterior se vor adopta ordine de miniștri și hotărâri CNSU care vor contribui și ele la această neclaritate legislativă în privința conduitei de adoptat în perioada instituirii stării de alertă, acte normative ce nu pot fi supuse controlului constitutional în temeiul art. 146 lit. d) Constituția României.
Nu în ultimul rând, în cazul instituirii stării de alertă pe mai puțin de jumătate din unitățile administrativ-teritoriale nu mai există nici măcar controlul parlamentar al hotărârii de guvern.
Av. Silvia Uscov
Managing Partner USCOV | Attorneys at law
