Autori: Ioana Viorică (Senior Associate) și Roxana Apostolescu (Associate)
Completând spectrul de acte administrative a căror suspendare se poate solicita, fie în temeiul dispozițiilor Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ, fie în temeiul Legii nr.101/2016 privind remediile și căile de atac în materia achizițiilor publice, propunem o analiză aplicată a suspendării actelor subsecvente contractelor administrative, din perspectiva legislației speciale.
SUSPENDAREA EXECUTĂRII GARANȚIEI DE BUNĂ – EXECUȚIE
Frecvent, măsura suspendării în cadrul acțiunilor ce au ca obiect rezilierea/rezoluțiunea contractelor administrative vizează suspendarea executării garanției de bună execuție – această formă de executare fiind și una dintre cele mai facile pentru Beneficiarii contractelor de achiziție publică.
Cum tipologia cel mai des întâlnită a contractelor administrative este cea a achizițiilor publice, parvine întrebarea firească referitoare la mijlocul/calea procesuală pe care partea interesată este obligată să o urmeze în fața instanțelor judecătorești.
Deși din punct de vedere doctrinar și jurisprudențial a fost conturată opinia potrivit căreia măsura suspendării excutării garanției de bună execuție – ca măsură provizorie – putea fi solicitată pe calea ordonanței președințiale – în baza dispozițiilor art.997 Cod procedură civilă, instanța supremă a tranșat definitiv această chestiune prin Decizia nr.27 din 2 martie 20201.
Potrivit deciziei antemenționate, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit că în aplicarea dispozițiilor art. 997 din Codul de procedură civilă și art. 53 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, cu modificările și completările ulterioare, stabilește că procedura ordonanței președințiale nu este admisibilă în materia suspendării executării unei garanții de bună execuție aferente unui contract de achiziție publică.
Ca atare, se va putea solicita suspendarea executării garanției de bună execuție în cadrul contractelor administrative – de achiziție publică, fie în cadrul acțiunii de fond – în rezilierea/rezoluțiunea/anularea contractului, fie pe cale separată, însă în temeiul dispozițiilor art.53 alin.(2) din Legea nr.101/2016, iar nu în temeiul dispozițiilor art. 997 Cod procedură civilă.
Considerăm că dezlegarea oferită de instanța supremă nu exclude, de plano, posibilitatea Antreprenorului de a solicita și obține suspendarea garanției de bună execuție, dat fiind faptul că executarea garanției de bună – execuție presupune a da efectei clauzei contractuale care conferă dreptul Autorității Contractante de a executa garanția de bună – execuție atunci când Antreprenorul nu își îndeplinește obligațiile contractuale asumate sau le îndeplinește într-un mod deficitar, ce contravine prevederilor contractului administrativ.
Preîntâmpinarea acestei executări este protejată de legiuitor în cadrul normativ al unei legi speciale, dar executare nu ar trebui limitată exclusiv la garanția de bună execuție, ea producând efecte față de orice executare a contractului de achiziție publică.
În acord cu cele deja statuate, transpare ca vădit inadmsibilă posibilitatea suspendării executării contractului administrativ pe calea ordonanței președințiale, cu atât mai mult cu cât această teză ar echivala cu o derogare convențională de la principiul de drept specialia generalibus derogant.
Imposibilitatea acestei derogări, la nivel de principiu, a făcut obiectul analizei Înaltei Curți de Casație și Justiție încă din anul 2014, stabilindu-se, într-o manieră general obligatorie, faptul că înlăturarea de la aplicare a legii generale ori de câte ori există o dispoziţie specială într-o materie dată, nu trebuie să fie expresă, fiind de la sine înţeleasă, întrucât este consecinţa directă a principiului specialia generalibus derogant. Ca o consecinţă a acestui principiu, nu este permisă convenţia părţilor care să impună aplicarea legii generale, înlăturând de la aplicare dispoziţia specială mai restrictivă, având în vedere limitele instituite de dispoziţiile art. 5 Cod Civil, în care se poate manifesta libertatea de a contracta a părţilor. (a se vedea Decizia nr. 962 din 12 martie 2014 pronunţată în recurs de Secţia a II-a civilă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, disponibilă pe www.scj.ro )
Relativ la statuările instanței supreme asupra mecanismului procesual de suspendare a garanției de bună execuție în cadrul contractelor de achiziție publică, aducem în atenție și opinia practicienilor potrivit căreia ar fi inadmisibilă o cerere de suspendare a executării garanției de bună execuție în temeiul dispozițiilor art. 53 alin.(2) din Legea nr.101/2016 dat fiind că legiuitorul a avut în vedere, pe această cale, posibilitatea suspendării executării contractului de achiziție publică, iar nu suspendarea unui contract de asigurare.
PROBLEMATICA SUSPENDĂRII ACTELOR DE GESTIUNE ALE AUTORITĂȚII PUBLICE, EMISE ÎN CONSIDERAREA EXECUTĂRII CONTRACTULUI DE ADMINISTRATIV PERFECTAT ÎN MATERIA ACHIZIȚIILOR PUBLICE
O ipoteză particulară distincă și care nu ar trebui ignorată vizează mecanismul procesual de suspendare a actelor administrative de gestiune emise de autoritățile publice (fie ele locale ori centrale) în considerarea unui contract administrativ perfectat în materia achizițiilor publice, un caz des întâlnit din punct de vedere formal fiind acela al emiterii unor Hotărâri ale Consiliului Local/Județean prin care se autorizează și/sau se ia act de notificarea de reziliere a contractului.
În atare context, va solicita petentul suspendarea actului administrativ potrivit dispozițiilor art.14 din Legea nr.554/2004, asimilând Hotărârea Consiliului Local/Județean actelor administrative individuale astfel cum sunt definite de art.2 alin.(1) lit.c) din Lege, sau se va prevala de dispozițiile speciale ale Legii nr.101/2016 în considerarea contractului administrativ din materia achizițiilor publice?
Pornind de la definiția actului administrativ de gestiune, vom observa că acesta reprezintă un act juridic încheiat de o autoritate a administrației publice sau de un al serviciu public, cu o persoană fizică ori juridică particulară, având ca obiect achiziționarea de produse, prestarea de servicii sau executarea de lucrări ori concesionarea sau închirierea de bunuri mobile sau imobile din proprietatea publică a statului, a unității administrativ-teritoriale, a orașului sau a comunei, în condițiile și potrivit procedurii stabilite prin lege.
Apreciem, astfel, că actul administrativ de gestiune nu ar putea fi considerat un act administrativ de autoritate.
În situația dată, se impune a fi făcută fireasca distincție dintre un atare act admnistrativ (de gestiune) și cel definit de dispozițiile art.2 alin.(1) lit.c) ca fiind act administrativ unilateral, ceea ce fundamentează această distincție fiind, în esență, poziția autorității publice centrale/locale, respectiv dacă Hotărârea a fost emisă în regim de putere publică, ori în considerarea caracterului de parte în contract al Autorității.
Opinăm în sensul în care natura juridică a actului administrativ de gestiune este una bilaterală, condiționată de natura juridică a contractului administrativ perfectat între părți. Ca atare, deși poartă denumirea generică de acte administrative, reprezintă acte de gestiune ale autorității publice emise în considerarea unui contract de achiziție publică.
Așa fiind, acest tip de act administrativ va transcende denumirii sale și nu va putea da naștere la posibilitatea de suspendare a acestuia întemeiată pe dispozițiile art.14 din Legea nr.554/2004, ci petentul va uza de dispozițiile speciale ale Legii nr.101/2016, cu atât mai mult cu cât contractul administrativ căruia îi este subsecvent nu reprezintă o manifestare de voință unilaterală a autorității publice, ci este rezultatul acordului de voințe dintre părțile contractante.
Corelativ acestei opinii, apreciem că soluția firească a instanțelor de judecată asupra solicitărilor de suspendare a acestui tip de acte administrative, în temeiul dispozițiilor art.14 din Legea nr.554/2004, se impune a fi de respingere ca inadmsibilă a cererii.
Atragem însă atenție asupra faptului că suspendarea executării contractului administrativ trebuie văzută ca o măsură excepțională, întrucât majoritatea contractelor de acest fel au ca obiect prestarea unui serviciu public, iar neexecutarea contractului poate avea un impact negativ, direct, asupra obligației autorităților administrației publice, instituțiilor publice și organismelor prestatoare de servicii publice de a asigura continuitatea serviciului public, obligație expres reglementată de Codul administrativ.
1 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 536 din 23/06/2020 și disponibilă pe www.scj.ro
