GUEST WRITER Pop Briciu Crai : Mecanismul juridic de suspendare a executării contractelor administrative. Aspecte de ordin teoretic și practic de la teorie la practică. Partea I

Autori: Ioana Viorică (Senior Associate) și Roxana Apostolescu (Associate)

PARTEA I. DISTINCȚII DE ORDIN PROCEDURAL

Nu este un element de noutate faptul că, potrivit prevederilor art. 2, alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ („Legea nr. 554/2004”), sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative.

Suspendarea executării actului administrativ individual a fost intens dezbătută în doctrină și în practica instanțelor de judecată, fiind bine cunoscut că, potrivit art. 14 alin.(1) din Legea nr.554/2004, orice persoană interesată, care se consideră vătămată de emiterea ori de efectele pe care le produce un act administrativ unilateral emis de către o autoritate publică, va putea solicita instanței de judecată suspendarea executării acestuia.

Însă, Legea contenciosului administrativ reglementează instituția suspendării doar în materia actelor administrative unilaterale, nu în ceea ce privește întreg spectrul de acte pe care le emit autoritățile publice.

Dintre actele administrative a căror suspendare nu poate fi solicită în temeiul art. 14, alin. (1) din Legea nr. 554/2004 fac parte și contractele administrative care intră sub incidența prevederilor Legii nr. 98/2016 privind achizțiile publice, ale Legii nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale sau ale Legii 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii, despre care vom vorbi în cele ce urmează.

În pofida faptului că potrivit Legii nr. 554/2004, contractele administrative sunt asimilate actelor administrative, suspendarea executării contractelor administrative anterior menționate este expres prevăzută de Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor.

De altfel, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat încă din anul 2012 faptul că un contract de achiziție publică presupune un acord de voință între autoritatea publică și o societate, prin care se stabilesc drepturi și obligații reciproce, sens în care, nu poate avea caracterul unui act administrativ unilateral pentru a fi susceptibil de a se dispune suspendarea executării potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004. (a se vedea Decizia nr. 1824 din 4 aprilie 2012 pronunţată în recurs de Înalta Curte de Casție și Justiție, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, disponibilă pe www.scj.ro).

Ca atare, persoanele interesate nu vor putea uza de o altă cale procesuală decât cea prevăzută de acest act normativ (i.e. Legea nr. 101/2016) pentru suspendarea executării contractului administrativ.

Dispozițiile art. 53 alin.(2) din Legea nr.101/2016 arată că în cazuri temeinic justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, instanţa, până la soluţionarea fondului cauzei, poate dispune, la cererea părţii interesate, prin încheiere motivată, cu citarea părţilor, suspendarea executării contractului.

Se obervă, cu titlu imperativ, aspectul potrivit căruia sfera de incidență a dispozițiilor art. 53 alin. (2) din Legea nr.101/2016 este limitată la executarea contractelor administrative în ceea ce privește măsura suspendării. Totodată, în analiza comparativă a textelor de lege care reglementează materia suspendării actelor administrative, se identifică o serie de distincții, atât de ordin substanțial, cât și de ordin procedural, distincții de o deosebită importanță în practică și pe care le vom trata comparativ, prezentul material dezbătând aspectele de ordin procedural.

1. Instanța competentă

Anterior modificărilor aduse Legii nr. 101/2016 prin Legea nr. 212/2018 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a altor acte normative, competența soluționării acțiunilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor aparținea în primă instanţă, secțiilor de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se afla sediul autorităţii contractante, prin completurile specializate în achiziţii publice.

Însă, ulterior modificărilor aduse prin Legea nr. 212/2018, competența materială a primei instanțe urmează a fi stabilită în funcție de cum acțiunea privește legalitatea sau executarea contractului, respectiv:

• Procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind anularea sau nulitatea contractelor se soluţionează în primă instanţă de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul, prin completuri specializate în achiziţii publice iar,

• Procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă de către secţia civilă a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul.

În ceea ce privește competența teritorială, legiuitorul a fost mai generos prin modificările aduse la nivelul anului 2018, conferind reclamantului posibilitatea de a alege între tribunalul în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau tribunalul în circumscripţia în care acesta îşi are sediul social/domiciliul, spre deosebire de varianta inițială a legii care stabilea competența exclusiv în favoarea tribunalului în circumscripţia căruia se afla sediul autorităţii contractante.

Acest tip de acțiuni se pot introduce şi la instanţele de la locul încheierii contractului, dacă în acest loc funcţionează o unitate ce aparţine autorităţii contractante, după cum reglementeză alin.(1¹) și alin. (1²) ale art.53 din Legea nr.101/2016.

Astfel, în cazul suspendării executării contractului administrativ este reglementată o competență nespecializată, respectiv secţia civilă, iar nu de contencios administrativ și fiscal, a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul.

Atenție însă, în măsura în care obiectul acțiunii principale nu se circumscrie executării contractului administrativ ( includem aici rezilierea/rezoluțiunea contractului întrucât, după cum am indicat anterior, instanța va avea în analiză modalitatea de executare efectivă/o eventuală culpă contractuală), ci vizează anularea sau nulitatea contractelor, nu se va menține competența secțiilor civile, ci cea a secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul, prin completuri specializate în achiziţii publice.

De remarcat este aspectul potrivit căruia, deși dispozițiile art. 53 alin.(1) din Legea nr.101/2016 fac trimitere la o competență a secțiilor de contencios administrativ și fiscal, aceasta nu comportă o suprapunere perfectă cu cea reglementată de dispozițiile art.14 raportat la art. 7 alin.(1) din Legea nr. 554/2004, din punct de vedere funcțional (în ceea ce privește competența materială nu considerăm că există neclarități în cuprinsul textelor de lege).

În considerarea faptului că, deseori, în practică părțile solicită nu doar suspendarea executării contractului, ci și a altor documente contractuale asimilate actelor administrative în sensul art.2 din Legea nr.554/2004, se impun o serie de diferențieri – sub aspectul instanței competente funcțional – în funcție de pretențiile concret deduse judecății pe această cale, dar și de motivele invocate.

În ipoteza în care se solicită suspendarea executării unui alt document contractual, documentul constatator al rezilierii Contractului emis de Beneficiar/Autoritatea Contractantantă – competența funcțională de soluționare a acestei cereri va urma, imperativ, competența funcțională a cererii principale, prin care se solicită anularea documentului contractual.

Luând exemplul documentului constatator emis de Beneficiar, asimilat actelor administrative unilaterale în sensul dispozițiior art. 2 lit.c din Legea nr.554/2004, competența funcțională de soluționare a cererii de suspendare este dată în favoarea secțiilor de contencios administrativ și fiscal.

Această opinie este confirmată și la nivel jurisprudențial în cadrul unei recente soluții a Curții de Apel București, respectiv: documentul constatator a cărei suspendare se cere de către reclamantă reprezintă un act administrativ căruia îi sunt aplicabile toate prevederile legii nr.554/2004[…] art.14 și art.15 din legea nr.554/2004 prevăd posibilitatea ca instanța de contencios administrativ să suspende documentul constatator contestat.

Cu toate acestea, în măsura în care, deși cererea principală vizează anularea unui document contractual, iar reclamantul critică prin cererea de suspendare a acestui document contractual aspecte din sfera de executare/neexecutare/executare culpabilă a Contractului, considerăm că se atrage o competență funcțională a secțiilor civile în temeiul dispozițiilor art. 53 alin.(1¹) din Legea nr.101/2016.

Dispozițiile anterior indicate ale Legii nr.101/2016 sunt de strictă interpretare și nu permit analiza de către instanța de contencios administrativ a motivelor (ori a argumentelor) privitoare la executarea contractului, nici măcar în situațiile în care acestea parvin pe calea unui capăt de cerere ce vizează, în aparență, anularea ori nulitatea contractului/documentului contractual.

Este, de altfel, fără dubiu faptul că instanța de contencios adminstrativ va avea în analiză doar aspecte referitoare la legalitatea documentului contractual/contractului, iar nu aparența de legalitate a executării, aceasta din urmă revenind exclusiv în competența completului civil.

2. Timbrajul

Timbrajul cererii de suspendare a executării contractului administrativ nu ar trebui să ridice probleme, cel puțin la nivel teoretic, întrucât Legea nr. 101/2016 cuprinde dispoziții speciale referitoare la modalitatea de stabilirea a taxei judiciare de timbru datorate în cazul litigiilor ce intră sub incidența prevederilor Capitolului VI al aceluiași act normativ, dispoziții care derogă de la norma de drept comun în materia taxelor judiciare de timbru, respectiv O.U.G. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru.

Conform art. 53, alin. (1) – (3) din Legea nr. 101/2016, cererile introduse pe rolul instanțelor de judecată, care se întemeiează pe dispozițiile cuprinse în Capitolul VI din Lege se taxează cu 2% din valoarea cererii, dar nu mai mult de 100.000.000 lei, dacă cererea este evaluabilă în bani și cu 450 lei dacă cererea este neevaluabilă în bani.

În ceea ce privește cererea de suspendare, opinia majoritară a literaturii de specialitate și a instanțelor de judecată este în sensul că aceasta reprezintă o cerere neevaluabilă în bani și, prin urmare, taxa datorată este cea prevăzută de art. 56, alin. (2) din Legea nr. 101/2016.

Calea de atac se va timbra cu 50% din taxa datorată în fond.

3. Procedura plângerii prealabile

În cazul suspendării actelor administrative unilaterale, legiuitorul instituie condiția imperativă a parcurgerii plângerii prealabile în fața autorității emitente, în timp ce în cazul litigiilor privind executarea contractelor administrative o atare procedură nu este obligatorie.

Intrepretând sistematic, dar totodată gramatical, întreg cuprinsul art. 53 din Legea nr. 101/2016, s-ar putea susține faptul că alin. (7) al acestui text de lege – care exonerează reclamantul de parcurgerea procedurii prealabile – ar limita sfera de aplicabilitate doar la acțiunile ce vizează acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind anularea sau nulitatea contractelor, iar nu și cele privitoare la executarea contractului administrativ – părere, de altfel, împărtășită și în rândul practicienilor.

Mai mult decât atât, și din interpretarea dispozițiilor art. 7 alin. (6) din Legea nr.554/2004 ar rezulta că parcurgerea procedurii plângerii prealabile în cadrul contractelor administrative ar fi obligatorie atât pentru cocontractantul privat nemulțumit de un act al autorității publice, dar și pentru Autoritatea Contractantă nemulțumită de un act al entității private.

Această aparență a fost clarificată (dacă nu chiar răsturnată) printr-o decizie relativ recentă a Curții Constituționale ( n.n. Decizia nr.12/2020), Curtea statuând că procedura prealabilă este inaplicabilă în cazul litigiilor privind executarea contractelor administrative, declanșate ca urmare a neîndeplinirii de către una dintre părțile contractante a obligațiilor contractuale asumate. Cu alte cuvinte, procedura administrativă prealabilă poate fi un remediu numai în cazul litigiilor având ca obiect anularea actelor administrative, inclusiv a contractelor administrative, nu și în cazul litigiilor privind executarea acestor contracte.

4. Calea de atac

Dispozițiile art. 53, alin. (4) din Legea nr. 101/2016 sunt clare în ceea ce privește calea de atac care poate fi exercitată împotriva hotărârii prin care s-a soluționat cererea de suspendare, fără a da naștere la niciun fel de interpretări sau opinii contrare.

Astfel, încheierea prevăzută la alin. (2) poate fi atacată cu recurs, în mod separat, în termen de 5 zile de la comunicare.