Material redactat de Noemi Cadariu, Managing Associate și Roman Bradu, Managing Partner Bradu Neagu & Associates

În practică, analiza riscurilor generate de sancțiunile internaționale este adesea redusă la o întrebare aparent simplă: poate fi sau nu realizată o tranzacție cu o anumită persoană? În cele mai multe cazuri, verificarea începe cu listele OFAC și, uneori, se oprește tot acolo. O asemenea abordare omite însă faptul că expunerea la sancțiuni nu se naște exclusiv din raporturile directe cu o persoană desemnată, ci, de cele mai multe ori, apare ca o consecință indirectă a unui lanț de deținere neverificat suficient.

Simplul fapt că o persoană nu participă în mod direct la o tranzacție nu este suficient pentru a exclude riscul de sancțiuni. Riscul poate apărea inclusiv atunci când o persoană nu realizează ea însăși operațiunea interzisă, dar contribuie la realizarea acesteia de către altcineva, prin finanțare, aprobare, garantare, coordonare, consiliere sau intermediere. Acesta este domeniul conceptului de facilitation, o noțiune centrală în arhitectura sancțiunilor americane, dar încă insuficient analizată în practica locală și, în consecință, frecvent subestimată de companii.

O conduită care, privită izolat, poate părea accesorie, precum aprobarea unei operațiuni, acordarea de consultanță, procesarea unei plăți sau asumarea unei garanții, poate reprezenta, în anumite circumstanțe, o formă de participare interzisă în sensul reglementărilor administrate de OFAC.

Pentru practicienii și companiile din jurisdicții non-americane, analiza trebuie realizată pe două planuri distincte. Pe de o parte, este necesară înțelegerea interdicției de facilitation aplicabile persoanelor americane, iar pe de altă parte, trebuie identificate mecanismele, diferite din punct de vedere juridic, prin care o persoană non-americană poate dobândi propria expunere la sancțiunile Statelor Unite.

 i.    Ce înseamnă, cu adevărat, facilitarea în reglementările OFAC

Formularea clasică a interdicției se găsește în regimul Iranian. Potrivit acestuia, nicio persoană americană, oriunde s-ar afla, nu poate aproba, finanța, facilita sau garanta o tranzacție a unei persoane străine atunci când acea tranzacție ar fi interzisă dacă ar fi efectuată de o persoană americană sau pe teritoriul Statelor Unite.[1] Ideea centrală este de o simplitate înșelătoare: persoanei americane îi este interzis să facă indirect ceea ce nu poate face direct.

Această prevedere nu este o particularitate a programului Iranian. OFAC tratează facilitarea ca pe un principiu transversal al programelor de embargo întemeiate pe IEEPA. Acolo unde textul o prevede expres, interdicția este explicită; acolo unde textul tace, OFAC o consideră implicită, plecând de la premisa că facilitarea unei tranzacții a unei persoane străine este interzisă ori de câte ori acea tranzacție ar fi interzisă dacă ar fi efectuată direct de o persoană americană.[2] În concret, absența unei mențiuni exprese nu echivalează cu o autorizare.

Spectrul conduitelor acoperite este larg, iar prevederea interpretativă cea mai detaliată, rămasă din regimul sudanez chiar dacă a fost eliminată formal din reglementări în 2018, descrie facilitarea drept orice acțiune nelicențiată a unei persoane americane care asistă sau susține activitatea comercială vizată. Aceeași prevedere trasează și limita inferioară, respectiv faptul că activitatea de natură pur clericală sau de raportare, care nu susține în sine tranzacția, nu este interzisă. A raporta rezultatele comerțului unei filiale este permis; a finanța sau a asigura acel comerț este facilitare.[3]

Linia se întinde până la gesturi pe care un practician le-ar putea considera simple curtoazii de afaceri. Referirea unei oportunități comerciale către o persoană străină, atunci când afacerea referită ar fi interzisă dacă ar fi realizată de persoana americană, intră ea însăși sub interdicție.[4] De aici însăși conceptul de facilitare devine o noțiune elastică, ce poate capta, în principiu, aproape orice gest asociat, oricât de intermediat și indiferent de straturi, cu o țintă sancționată.

ii.    Analiza contrafactuală și facilitarea implicită

Întocmai pentru că este atât de extinsă, interdicția are și un mecanism de limitare care, însă, funcționează contraintuitiv, în sens invers. O tranzacție constituie facilitare interzisă numai dacă este o tranzacție în care persoana americană nu s-ar fi putut angaja ea însăși fără o licență. Cu alte cuvinte, întrebarea nu este doar ce a făcut persoana americană, ci ce ar fi avut voie să facă dacă ar fi fost ea partea contractantă. Atunci când operațiunea principală ar fi fost permisă unei persoane americane, fie pentru că este exceptată, fie pentru că este autorizată printr-o licență generală, înlesnirea ei nu este interzisă.[5] Simplist, dacă o poți face în nume propriu, o poți și intermedia.

Consecința practică este că, pe alocuri, calificarea juridică depinde de o analiză contrafactuală: nu a tranzacției care are loc efectiv, ci a celei ipotetice în care persoana americană ar fi fost direct implicată. Această nuanță este esențială în redactarea opiniilor. O concluzie de facilitare interzisă nu poate fi formulată fără a reconstrui, mai întâi, regimul aplicabil tranzacției dacă aceasta ar fi fost realizată direct, inclusiv licențele generale incidente și scopul lor.

iii.    Nexusul american: când se activează jurisdicția

Interdicția de facilitare gravitează în jurul noțiunii de persoană americană. Aceasta cuprinde orice cetățean american, rezident permanent legal, entitate organizată sub legile Statelor Unite, inclusiv sucursalele ei străine (de unde și potențialele dificultăți ridicate pe teritoriul Uniunii Europene și al României), precum și orice persoană aflată fizic în Statele Unite.[6] În jurul acestui nucleu se construiește nexusul american, adică ansamblul punctelor de contact care atrag aplicarea regimului sancționator OFAC: implicarea unei persoane americane, derularea unei părți a operațiunii pe teritoriul american, utilizarea de bunuri sau tehnologie de origine americană și, cu o importanță covârșitoare în practică, compensarea plăților în dolari prin sistemul bancar american.

Întrucât aproape toate transferurile în dolari sunt compensate prin bănci aflate în Statele Unite, o plată în dolari către sau dinspre o parte sancționată poate atrage incidența regimului american chiar în lipsa oricărei alte legături cu Statele Unite.[7] Moneda de plată, un detaliu adesea tratat ca o chestiune comercială, devine astfel un veritabil declanșator jurisdicțional.

iv.    Cum își creează expunere persoanele non-americane?

Aici apare una dintre cele mai frecvente confuzii, inclusiv în practica din România. Interdicția de facilitare, în sens strict, vizează persoanele americane, astfel, o societate românească sau clientul acesteia nu vor fi, ca regulă, direct supuși acestei interdicții, cât timp nu au calitatea de persoană americană.

Acest aspect nu exclude însă expunerea unei persoane non-americane la declanșarea regimului sancționator. Expunerea sa poate rezulta din alte reguli și mecanisme juridice, distincte de facilitare, dar care sunt adesea reunite în practică, în mod impropriu, sub aceeași denumire.

Prima cale este determinarea unei încălcări: persoanelor non-americane le este interzis să determine sau să conspire pentru a determina persoane americane să încalce sancțiunile, precum și să se angajeze în conduită ce eludează ori evită o încălcare.[8] Scenariul tipic, recunoscut de OFAC, BIS și DOJ în nota comună de conformare adresată expres persoanelor non-americane în martie 2024, este direcționarea unei plăți interzise prin sistemul financiar american, prin care o bancă americană este determinată să proceseze, cu știință sau fără, o tranzacție blocată. Tot aici intră obscurizarea ori omiterea referințelor la o parte sancționată pentru a face o bancă americană să execute o operațiune pe care altfel ar fi respins-o.[9]

A doua cale este clauza anti-eludare a ordinelor executive înseși: în cazul Rusiei, Executive Order 14024 interzice orice tranzacție care eludează, evită, are scopul de a eluda sau evita, determină o încălcare a, ori încearcă să încalce interdicțiile ordinului, precum și orice conspirație formată în acest scop.[10] Spre deosebire de prevederea clasică de facilitare, această clauză nu este limitată expres la persoane americane, iar formularea ei largă captează și conduita non-americană orientată spre subminarea regimului.

A treia cale, și cea mai relevantă pentru instituții, o reprezintă sancțiunile secundare: acestea ating persoane non-americane chiar în absența oricărui nexus american. Spre exemplu, Executive Order 14114 din decembrie 2023 a modificat Executive Order 14024 și a autorizat OFAC să aplice sancțiuni instituțiilor financiare străine care au efectuat ori facilitat tranzacții semnificative pentru persoane desemnate în sectoarele vizate, ori implicând baza militaro-industrială a Rusiei, sancțiunile putând merge de la restricții asupra conturilor de corespondent până la blocarea completă.[11]

Cu toate acestea, OFAC nu tratează drept eludare sau evitare eforturile persoanelor non-americane de a se conforma prin înlocuirea furnizorilor, prestatorilor ori instituțiilor financiare sancționate cu parteneri nesancționați.[12] Restructurarea legitimă a unui lanț de aprovizionare în scop de conformare nu este, așadar, o conduită interzisă. Distincția dintre a evita sancțiunile și a te conforma lor, ocolind partea sancționată, este fină, dar decisivă, și trebuie apărată expres atunci când o societate își realege partenerii contractuali.

v.    Distincția față de tranzacțiile directe

Înțelegerea conceptului depinde de o opoziție clară: o tranzacție directă este aceea în care persoana americană, sau o operațiune cu nexus american, este ea însăși parte la raportul interzis. Facilitarea captează situația în care persoana americană nu este parte, dar înlesnește raportul: îl aprobă, îl finanțează, îl garantează ori îl susține. Rațiunea de a fi a conceptului este tocmai închiderea portiței conform căreia nu eu am tranzacționat cu partea sancționată, ci filiala mea străină, consultantul meu ori banca prin care a trecut plata.

Din acest motiv, pentru o persoană non-americană, riscul devine concret în momentul în care în structură apare un element american: un angajat sau un administrator cu cetățenie ori rezidență americană care aprobă operațiunea, o filială ori o societate-mamă americană, un consultant american care oferă îndrumare, o plată în dolari. În acel punct, două lumi care păreau separate, cea a interdicției de facilitare și cea a expunerii non-americane, se intersectează, iar gestul aparent neutru al unei persoane americane din interiorul structurii poate transforma o operațiune altfel periferică într-o încălcare.

vi.    Cazuistică: avocați și consultanți, bănci, expeditori de mărfuri/case de expediții

Practica de enforcement arată cât de puțin contează eticheta profesională și cât de mult contează funcția îndeplinită în operațiune.

Bănci: arhetipul rămâne BNP Paribas. În 2014, banca franceză a convenit un acord global de aproximativ 8,9 miliarde USD, din care componenta OFAC a fost de 963 milioane USD, la acea dată cel mai mare settlement OFAC. Conduita sancționată a constat în ascunderea, eliminarea, omiterea sau obscurizarea referințelor la părți sancționate în 3.897 de tranzacții rutate către sau prin bănci din Statele Unite între 2005 și 2012.[13] Lecția pentru o bancă non-americană este directă: nu a fost nevoie de nicio altă legătură cu Statele Unite dincolo de compensarea în dolari pentru ca regimul american să devină aplicabil, iar tehnica de mascare a părților a transformat banca dintr-un simplu canal de plată într-un participant la încălcare.

Consultanți: cazul Schlumberger Oilfield Holdings, finalizat în 2015 cu un acord de 232 milioane USD, a fost construit explicit pe teoria facilitării. Conduita imputată nu a fost o tranzacție directă cu Iranul sau Sudanul, ci aprobarea unor note de cheltuieli și furnizarea de consultanță și îndrumare de afaceri pentru operațiunile desfășurate în aceste jurisdicții.[14] Cu alte cuvinte, sprijinul intern și avizul de specialitate, prestate dintr-o poziție cu nexus american, au fost suficiente pentru a antrena răspunderea.

Avocați/gatekeepers: în 2025, OFAC a încheiat un settlement de 215.988.868 USD cu GVA Capital, un fond de capital de risc din San Francisco care gestionase activele unui oligarh rus desemnat ca SDN. Importanța cazului, dincolo de cuantum, stă în mesajul transmis: în comunicat, OFAC a subliniat rolul gatekeeperilor, dând ca exemplu profesioniști în investiții, contabili, avocați și furnizori de servicii de constituire de societăți și trusturi, și i-a avertizat să rămână vigilenți față de riscul ca părți sancționate ori reprezentanții lor să folosească serviciile profesionale pentru a ascunde un interes patrimonial ori pentru a eluda sancțiunile.[15] Pentru profesia juridică, semnalul este greu de ignorat: structurarea, reprezentarea ori administrarea unor active în beneficiul unei părți sancționate poate atrage expunere proprie.

Logistica oferă două repere recente. În 2022, compania australiană de freight forwarding Toll Holdings a fost sancționată de OFAC pentru deficiențe ale programului de conformare în tranzacții internaționale complexe, într-o acțiune citită la momentul respectiv ca un avertisment adresat corporațiilor străine.[16] În 2025, freight forwarder-ul Fracht FWO Inc., cu sediul în Houston, a convenit un settlement de 1.610.775 USD pentru implicarea unei companii aeriene guvernamentale venezuelene blocate și a unei aeronave operate de Mahan Air din Iran, în cadrul programelor Venezuela, Iran, proliferare și terorism global; conduita a fost calificată drept gravă și nedezvăluită voluntar.[17] Mesajul comun al celor două cazuri este că prestatorul de servicii de transport nu se poate adăposti în spatele rolului său operațional: a aranja, a subcontracta ori a deconta o expediție ce implică o parte sancționată este, în ochii OFAC, o formă de susținere a tranzacției interzise.

vii.    Relevanța pentru practica din România

Pentru o firmă românească și pentru clienții ei, harta riscului arată diferit de cea a unei persoane americane, dar nu este mai puțin densă. Interdicția clasică de facilitare ne atinge indirect, în măsura în care structura clientului conține un element american. Căile proprii de expunere rămân determinarea unei încălcări a unei persoane americane, în special prin plăți în dolari, clauza anti-eludare a ordinelor executive aplicabile și, pentru instituțiile financiare, sancțiunile secundare de tip strict introduse în materie rusească.

În contextul desemnărilor din sectorul energetic critic sub Executive Order 14024, aceasta înseamnă că analiza nu se poate opri la întrebarea dacă clientul tranzacționează direct cu o entitate desemnată. Trebuie examinate, deopotrivă, moneda și canalul de plată, prezența vreunei persoane americane în structura decizională, eventuala calitate de instituție financiară expusă la sancțiuni secundare și linia, uneori fină, dintre o restructurare de conformare permisă și o reașezare care ar putea fi recitită drept eludare. Conceptul de facilitation nu este, așadar, o curiozitate de drept american, ci grila prin care trebuie citită fiecare operațiune în care o parte sancționată se află undeva, oricât de departe, pe lanțul tranzacției.

Dacă există o singură concluzie de reținut, aceasta este că distanța față de partea sancționată nu echivalează, prin sine, cu siguranța juridică. Între a tranzacționa direct și a nu avea nicio legătură se întinde un teritoriu vast, în care a aproba, a finanța, a consilia, a transporta ori a deconta poate fi suficient. Sub această umbrelă, a nu acționa, în sensul de a nu fi parte directă, nu este de ajuns.

---

[1]31 C.F.R. § 560.208 (Iranian Transactions and Sanctions Regulations); 64 FR 20171, 26 aprilie 1999.

[2]Poziția OFAC, exprimată transversal pentru programele de embargo întemeiate pe IEEPA: facilitarea unei tranzacții a unei persoane străine este interzisă dacă acea tranzacție ar fi interzisă atunci când este efectuată direct de o persoană americană; această interdicție este explicită în programele de embargo și implicită acolo unde nu este formulată expres. A se vedea The OFAC/Export Control Evasion and Facilitation Prohibitions, ACC Docket, 8 aprilie 2021.

[3]31 C.F.R. § 538.407 (Sudanese Sanctions Regulations, provizie eliminată din C.F.R. în 2018, rămasă cea mai detaliată explicație OFAC a noțiunii de facilitare): activitatea de natură pur clericală sau de raportare, care nu susține tranzacția comercială sau financiară, nu este facilitare interzisă; raportarea rezultatelor comerțului unei filiale nu este interzisă, în timp ce finanțarea sau asigurarea acelui comerț este.

[4]31 C.F.R. § 560.417(b): o persoană americană nu poate referi o oportunitate de afaceri către o persoană străină dacă afacerea referită ar fi interzisă atunci când ar fi efectuată de persoana americană.

[5]O tranzacție constituie facilitare interzisă numai dacă este o tranzacție în care persoanele americane nu ar putea să se angajeze fără o licență, ceea ce impune, pe alocuri, o analiză contrafactuală a tranzacției. A se vedea nota interpretativă OFAC asociată provizilor de facilitare (de exemplu 31 C.F.R. § 542.210, Syria, și echivalentele).

[6]31 C.F.R. § 560.314: termenul United States person desemnează orice cetățean american, rezident permanent legal, entitate organizată sub legile Statelor Unite (inclusiv sucursalele străine) sau orice persoană aflată în Statele Unite.

[7]Watson Farley & Williams, US Sanctions 101: întrucât aproape toate transferurile în dolari americani sunt compensate prin bănci din Statele Unite, o plată în dolari către sau dinspre un SDN ori o jurisdicție sancționată poate atrage incidența sancțiunilor chiar în lipsa oricărui alt nexus american.

[8]OFAC, Frequently Asked Question 1029: persoanelor non-americane le este interzis să determine sau să conspire pentru a determina persoane americane să încalce sancțiunile, precum și să se angajeze în conduită ce eludează sau evită o încălcare a sancțiunilor OFAC.

[9]Tri-Seal Compliance Note, emisă în comun de OFAC, BIS și DOJ la 6 martie 2024, adresată expres persoanelor non-americane; scenariile citate includ direcționarea unei plăți interzise prin sistemul financiar american, determinând o bancă americană să o proceseze, și obscurizarea ori omiterea referințelor la o parte sancționată.

[10]Executive Order 14024 din 15 aprilie 2021, Sec. 4(a) și 4(b): este interzisă orice tranzacție care eludează, evită, are scopul de a eluda sau evita, determină o încălcare a, ori încearcă să încalce vreuna dintre interdicțiile ordinului, precum și orice conspirație formată în acest scop. Reluată în 31 C.F.R. Part 587 (Russian Harmful Foreign Activities Sanctions Regulations).

[11]Executive Order 14114 din 22 decembrie 2023, care modifică E.O. 14024 prin introducerea unei noi Sec. 11(a), autorizând OFAC să aplice sancțiuni secundare instituțiilor financiare străine care au efectuat ori facilitat tranzacții semnificative pentru persoane desemnate sub E.O. 14024 în sectoarele tehnologie, apărare, construcții, aerospațial sau producție, ori implicând baza militaro-industrială a Rusiei. Sancțiunile pot consta în restricții CAPTA sau blocare completă. A se vedea FAQ 1146-1151.

[12]OFAC nu consideră drept eludare sau evitare eforturile persoanelor non-americane de a se conforma sancțiunilor prin înlocuirea furnizorilor ori prestatorilor sancționați (inclusiv instituții financiare) cu persoane nesancționate. A se vedea FAQ-urile OFAC privind Russian Harmful Foreign Activities Sanctions.

[13]U.S. Department of the Treasury, OFAC, Settlement Agreement with BNP Paribas SA, 30 iunie 2014, comunicat jl2447: 963 milioane USD componenta OFAC dintr-un acord global de aproximativ 8,9 miliarde USD; conduita a constat în ascunderea, eliminarea, omiterea sau obscurizarea referințelor la părți sancționate în 3.897 de tranzacții rutate către sau prin bănci din Statele Unite între 2005 și 2012. BNP Paribas a pledat vinovat în fața DOJ.

[14]Schlumberger Oilfield Holdings Ltd., acord cu DOJ în 2015, 232 milioane USD, întemeiat pe teoria facilitării: aprobarea unor note de cheltuieli și furnizarea de consultanță și îndrumare de afaceri pentru operațiuni în Iran și Sudan.

[15]OFAC, settlement cu GVA Capital Ltd., 2025, 215.988.868 USD: fond de capital de risc cu sediul în San Francisco care a gestionat activele oligarhului rus desemnat ca SDN Suleiman Kerimov. În comunicat, OFAC a subliniat rolul gatekeeperilor, dând ca exemplu profesioniști în investiții, contabili, avocați și furnizori de servicii de constituire de societăți și trusturi.

[16]OFAC, settlement cu Toll Holdings Limited, 25 aprilie 2022: companie australiană de freight forwarding și logistică, sancționată pentru deficiențe ale programului de conformare în tranzacții internaționale complexe.

[17]OFAC, settlement cu Fracht FWO Inc., 3 septembrie 2025, 1.610.775 USD: freight forwarder cu sediul în Houston, sancționat pentru implicarea unei companii aeriene guvernamentale venezuelene blocate și a unei aeronave operate de Mahan Air (Iran), în cadrul programelor Venezuela, Iran, proliferare WMD și terorism global; conduita calificată drept gravă și nedezvăluită voluntar.