I. Eliminarea prevederii potrivit căreia judecătorii și procurorii sunt obligați să se abțină de la manifestarea sau exprimarea defăimătoare, în orice mod, la adresa celorlalte puteri ale statului – executivă și legislativă.
Indic în primul rând faptul că această prevedere se referă în mod direct la manifestări sau exprimări defăimătoare. Este evident că libertatea de expresie a magistraților, una care nu are neapărat un caracter defăimător, este protejată atât de prevederile Constituției, cât și de cele ale Convenției Europene ale Drepturilor Omului.
Astfel, nimic nu interzice magistraților să își exprime opinia în sensul de a critica unele alegeri sau comportamente ale puterilor executive și legislative nici la acest moment. Or, a defăima, înseamnă mult mai mult decât a critica, adesea fiind atribuit acestui cuvânt un sens negativ, respectiv a ponegri, a calomnia, a disprețui, a desconsidera, a compromite etc.
Evident, dacă în prezent avem discuții despre ce înseamnă defăimător și ce fel de manifestări sau exprimări suportă o astfel de clasificare, conform propunerii, această discuție va fi caducă, orice fel de exprimare sau manifestare devenind permisă.
II. Menținerea duratei cursurilor de formare profesională a auditorilor de justiție în cadrul INM la 2 ani. Modificarea competenței judecătorilor stagiari, în sensul lărgirii acesteia.
Conform reglementării în vigoare (reglementare ce nu a fost la nici un moment aplicabilă, intrarea ei în vigoare fiind amânată), durata cursurilor de formare profesională a auditorilor de justiție în cadrul INM este de 4 ani.
Cu privire la modificarea competenței judecătorilor stagiari, propunerea conferă competență acestora în anumite materii pentru litigii având o valoare de până la 100.000 de lei (în prezent fiind permisă judecarea cauzelor cu o valoare de până la 10.000 lei) și introduce noi obiecte ale dosarelor care vor putea fi judecate de aceștia – de exemplu, cererile privind pensiile de întreținere, cererile privind ordonanța președințială, cererile de emitere a ordonanței de plată, cererile privind evacuarea din imobile folosite sau ocupate fără drept.
Din punctul meu de vedere, o durată semnificativă a cursurilor de formare în cadrul INM este de dorit. Din această perspectivă, văd prezenta reglementare ca fiind mai oportună și aptă a aduce persoane pregătite și cu experiență în sistemul de justiție. Întotdeauna m-am exprimat în sensul unei variante de acces în magistratură conform modelului anglo-saxon. Un astfel de model presupune o vârstă minimă mai ridicată pentru accederea (cel puțin) la statutul de judecător și, cel mai adesea, chiar o experiență profesională în domeniul juridic pentru o durată de minim 5 ani anterior admiterii în profesie.
Consider că toate acestea sunt în măsură să asigure existența unor magistrați care se bucură de o experiență de viață și profesională, având în vedere că acești au totuși în lucru dosare care influențează puternic viețile oamenilor.
Această modalitate de gândire ar trebui să fie reflectată, din punctul meu de vedere, și cu privire la competența judecătorilor stagiari. Stagiatura trebuie să fie până la urmă privită ca o perioadă dedicată învățării și nu repartizării a câtor mai multe cauze în sarcina judecătorilor stagiari, în scopul accelerării artificiale a procesului juridic.
III. Eliminarea posibilității ca Președintele României să refuze (doar) o singură dată numirea procurorilor de rang înalt.
Conform reglementării în vigoare, Președintele României are posibilitatea de a refuza, motivat, o singură dată numirea în funcțiile de conducere ale parchetelor, aducând la cunoștință publicului motivele refuzului.
Propunerea legislativă vine să confere o și mai mare putere Președintelui României în procedura numirii procurorilor de rang înalt, obligându-l pe acesta exclusiv la motivarea refuzului și luarea unei decizii în maximum 60 de zile de la data transmiterii propunerii de către ministrul justiției.
Astfel, conform propunerii, Președintele României are posibilitatea de a refuza ori de câte ori dorește propunerile ministrului justiției în cazul procurorilor cu funcții de conducere. Acesta din urmă va fi astfel obligat să propună întotdeauna, pentru a avea șanse de reușită, o persoană agreată de către Președintele României.
Din punctul meu de vedere, o astfel de dispoziție vine să limiteze puternic prerogativele legale și constituționale ale ministrului justiției care ar trebui să aibă o deplină competență și putere în numirea unor persoane în funcțiile vizate, evident cu respectarea condițiilor legale. Soluția propusă aduce doar o rebalansare a prerogativelor în cadrul puterii executive și conferă de plano o amplă marjă de apreciere și dispoziție a Președintelui României, care poate refuza numirile din orice motiv, fie că acesta ține de legalitatea sau de oportunitate, și ori de câte ori dorește.
Sunt totuși adeptul unui sistem juridic în care ministrul justiției este atât în fapt, cât și în drept, cel care are rolul primordial numirii procurorilor cu rang de conducere, persoane care, de altfel, își desfășoară activitatea sub autoritatea acestuia, astfel cum prevede și Constituția. Mai mult, implementarea unei astfel de soluții legislative, ce prevede posibilitatea unui refuz repetat, are abilitatea de a lungi în mod nejustificat procedura și de a împiedica ocuparea unor funcții vacante de mare interes pentru structura Ministerului Public.
IV. Clarificarea criteriilor și procedurii revocării procurorilor de rang înalt. Posibilitatea procurorului revocat din funcția de conducere de rang înalt de a ataca decretul de revocare emis de Președintelui României.
Propunerea legislativă vizează inclusiv faptul că propunerea de revocare formulată de ministrul justiției se va realiza pe baza unei analize detaliate a motivelor de revocare prevăzute de legea privind statutul magistraților. Propunerea se va transmite ulterior Secției pentru procurori din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, în vederea emiterii unui aviz, în termen de cel mult 30 de zile de la primirea solicitării.
După emiterea avizului Secției pentru procurori din cadrul CSM, ministrul justiției va putea continua procedura, prin transmiterea Președintelui României a propunerii de revocare din funcția de conducere. Important de reținut este că acest aviz al CSM are un caracter consultativ, inclusiv conform prezentei proceduri.
Este prevăzut în mod expres faptul că Președintele României va putea refuza propunerea de revocare strict pentru motive de legalitate – conținutul complet, urmare pașilor procedurali corecți etc., nu și pentru motive de temeinicie sau oportunitate, aspect de natură să substanțieze rolul primordial pe care ministrul justiției îl are în această procedură.
Invocată în mod direct în propunerea legislativă este și cauza Kövesi c. România, judecată de CEDO, și care militează în favoarea recunoașterii dreptului procurorului revocat de a ataca decretul Președintelui României de revocare la instanța de contencios administrativ competentă. O alegere interesantă și controversată a propunerii legislative este faptul că instanța de contencios administrativ va putea să verifice atât legalitatea, cât și temeinicia propunerii ministrului justiției de revocare din funcția de conducere.
Or, această alegere pare cel puțin lipsită de consecvență, având în vedere că Președintele României nu poate refuza propunerea pentru motive de temeinicie, ci doar de legalitate, iar ministrul justiției ar trebui să fie totuși titular al aspectelor de oportunitate în desemnarea și revocarea procurorilor cu funcții de conducere. Rămâne de văzut în ce modalitate ar putea o instanță constata că o propunere de revocare legală nu este temeinică, în cazul în care ministrul justiției, cel sub autoritatea căruia este desfășurată activitatea parchetelor, consideră motivat, în mod evident, că această propunere este temeinică.
V. Interzicerea detașării sau transferului procurorilor la DNA și DIICOT. Reducerea vechimii minime pentru accederea în funcția de conducere ale parchetelor.
Justificarea acestor interdicții este că, pentru aceste două structuri de parchet, a fost prevăzută o procedură de concurs care trebuie să reprezinte singurul criteriu și singura posibilitate de recrutare în cadrul DNA și DIICOT.
Această propunere este binevenită, pentru că are abilitatea de a garanta accederea pe baza unei proceduri transparente și pe bază de merit a procurorilor la funcțiile din cadrul DNA sau DIICOT. Totodată, este asigurată inclusiv condiționarea accesului de vechimea în profesie conform reglementărilor actuale, ce ar trebui să fie de minim 10 ani.
O altă propunerea vizează reducerea vechimii minime necesare pentru depunerea candidaturii în vederea numirii pentru funcțiile de Procuror General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prim-adjunct, adjunct al acestuia, procuror șef al DNA și al DIICOT, adjuncții acestora, procurorii șefi de secție ai Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, ai DNA și DIICOT de la 15 la 12 ani.
Cu privire la această modificare ar fi probabil util păstrarea vechimii în funcție de 15 ani, cel puțin pentru funcțiile de Procuror General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și a procurorilor șefi DNA și DIICOT, tocmai pentru a garanta un grad cât mai ridicat de profesionalism și experiență a acestor persoane.
VI. Legiferarea unei proceduri de finalizare a lucrărilor în cazul eliberării din funcție prin pensionare, demisie, transfer în alte instituții
Prin această propunere, se instituie la nivel de lege obligația magistraților de finalizare a lucrărilor în curs, înaintea eliberării din funcție, precum și notificarea conducătorului instanței sau parchetului asupra intenției de pensionare, demisie sau transfer în alte instituții. Sancțiunea în cazul nerespectării acestor obligații o reprezintă netrimiterea de către CSM a propunerii de eliberare din funcție către Președintele României.
Evident, o astfel de procedură este de natură a asigura principiile care guvernează activitatea judiciară, în special principiul continuității completurilor și al judecării cauzelor într-un termen rezonabil, optim și previzibil.
Astfel, de exemplu, în materia dreptului penal, hotărârea se redactează de unul din judecătorii care au participat la soluționarea cauzei, fiind semnată de toți membrii completului și de grefier. Redactarea unei hotărâri de către un alt judecător decât cel care a participat la judecată și a pronunțat soluția încalcă dreptul la un proces echitabil, astfel cum a statuat și CEDO prin jurisprudența sa.
Totodată, deși obligația de redactare a hotărârii ar trebui îndeplinită în termen de cel mult 30 de zile de la pronunțare, realitatea ne indică că asemenea situații sunt mai degrabă excepția decât regula în materia motivării de hotărâri. De aceea, din punctul meu de vedere, în cazul nerespectării unui termen mai lung (de exemplu 6 luni, rezonabil având în vedere complexitatea anumitor cauze) de redactare a hotărârii, ar trebui luate în calcul sancțiuni atât disciplinare, cât și referitoare la hotărârea în sine. Astfel, am putea vorbi despre o eventuală sancțiune a nulității în cazul minutei, cu consecința anulării celor dispuse prin aceasta de către instanță și reluarea procedurii judiciare.
VII. Aspecte privind condițiile angajării răspunderii disciplinare și patrimoniale judecătorilor și procurorilor. Clarificarea titularilor acțiunii disciplinare.
Forma propusă vine să prevadă în mod expres că magistrații nu răspund pentru soluțiile pronunțate în lipsa relei credințe sau a gravei neglijențe. Mai mult, textul aduce o definire mai clară a relei credințe și a gravei neglijențe. Se arată prin forma propusă că:
a) va exista rea-credință atunci când judecătorul sau procurorul încalcă cu știință normele de drept material ori procesual, urmărind sau acceptând vătămarea unei persoane;
b) va exista gravă neglijență atunci când judecătorul sau procurorul nesocotește din culpă, în mod grav, neîndoielnic și nescuzabil, normele de drept material ori procesual – în vederea determinării acestor cazuri, propunerea prevede că se va lua în considerare gradul de claritate și precizie a normei încălcate, noutatea și dificultatea problemei de drept prin raportare la jurisprudența și doctrina în materie, gravitatea nerespectării, precum și alte circumstanțe profesionale obiective.
Precizarea clară a oricăror condiții privind atragerea răspunderii (civile, disciplinare, penale) este de dorit, având în vedere importanța maximă în asigurarea previzibilității normei sancționatoare.
Evident, o modalitate de definire complexă, cum este cea propusă în cazul răspunderii magistraților, poate chiar limita posibilitatea unei acțiuni disciplinare în cazuri discutabil neacoperite sau excluse de lege, aspect care poate reprezenta atât un beneficiu, cât și o problemă a normei legale. Modalitatea concretă de definire a conceptelor de rea-credință și gravă neglijență, cuplată cu termenul de 2 ani de la săvârșirea abaterii disciplinare, în care aceasta trebuie constatată, pentru ca magistratul să poată fi ulterior ținut răspunzător patrimonial, garantează însă practic o aproape totală inaplicabilitate a răspunderii patrimoniale a magistraților cu privire la soluțiile pronunțate.
Pe de altă parte, în ceea ce privește persoanele sau instituțiile care pot declanșa acțiunea disciplinară, norma în vigoare acordă acest drept exclusiv unei singure instituții din sistemul judiciar, respectiv Inspecția Judiciară.
Propunerea păstrează competența Inspecției Judiciare în această situație și conferă competența de a declanșare a acțiunii disciplinare inclusiv ministrului justiției – atât pentru procurori, cât și pentru judecători -, cât și președintelui Înaltei Curți de Casație și Justiție – în cazul judecătorilor -, respectiv procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – în cazul procurorilor.
În primul rând, trebuie să apreciem dorința de a lărgii sfera organelor care pot exercita acțiunea disciplinară în cazul magistraților.
În al doilea rând, ca parte a propunerii, abilitatea ministrului justiției de a declanșa procedura acțiunii disciplinare în cazul judecătorilor poate fi privită în sine ca o posibilitate de presiune, chiar una cu caracter politic, asupra judecătorilor. În ceea ce privește rolul ministrului justiției în declanșarea acțiunii disciplinare în cazul procurorilor, considerăm că această competență ar trebui păstrată, având în vedere și prevederile constituționale exprese, care indică faptul că procurorii își desfășoară activitatea sub autoritatea ministrului justiției.
VIII. Clarificarea condițiilor și scopului auditului extern asupra sistemului de repartizare aleatorie a cauzelor
Conform reglementării în vigoare, neschimbată prin propunerile analizate, sistemul de repartizare aleatorie a cauzelor pe completuri de judecată se auditează extern la fiecare 2 ani. Schimbările propuse vizează menționarea expresă a faptului că auditul se realizează în scopul identificării și remedierii vulnerabilităților sistemului sub aspectul vicierii sau manipulării repartizării aleatorii. De asemenea, auditarea se va finaliza printr-un raport al auditorului, ale cărui concluzii se vor public pe pagina de internet a Ministerului Justiției.
Soluția propusă este de natură a ridica gradul de transparență a verificărilor efectuate asupra sistemului de repartizare aleatorie a cauzelor și este nu numai oportună, ci chiar necesară în vederea asigurării unui sistem de justiție echitabil, ferit de apariția unor erori sau chiar de intervenția unor terțe persoane în procesul de repartizare a dosarelor.
De exemplu, repartizarea aleatorie a unei cauze penale reprezintă un aspect integrat în legala compunere a completului de judecată. Astfel, orice fel de neregularitate în repartizarea cauzei afectează compunerea completului de judecată, aspect ce atrage sancțiunea nulității absolute și reluarea judecării cauzei după repartizarea (de data aceasta corectă) aleatorie a dosarului aflat anterior în lucru.
Curios ar fi de observat în anii care urmează nivelul de detaliu al auditării, respectiv dacă acesta va aduce în prim plan și cauze punctuale în care sistemul de repartizare aleatorie nu a fost implementat legal, cu posibile consecințe chiar în anularea unor soluții judecătorești definitive.
IX. Soluționarea apelurilor în complet de 2 judecători
Asemeni unor alte prevederi din domeniul justiției, legea actuală ce prevede judecarea apelurilor în complet de 3 judecători nu a fost niciodată aplicabilă.
Această modificare, care reprezintă în realitate o conservare a situației de fapt, este oportună. Soluția privind judecarea apelurilor de 3 judecători nu a beneficiat de nicio evaluare a impactului asupra încărcării tribunalelor și curților de apel, instanțe care, de regulă, judecă apelurile, astfel cum este indicat și în propunerea legislativă.
În concret, un sistem judiciar funcțional creează condițiile pentru ca magistrații, în acest caz judecătorii, să poată gestiona în mod corect și atent cauzele repartizate în sarcina acestora. Apariției unui nou set de „ochi și urechi” care supraveghează procesul și decid asupra cauzei reprezintă doar o falsă soluție în ceea ce privește sistemului de justiție român. Important nu este în primul rând numărul judecătorilor, ci gradul acestora de atenție și disponibilitate la dialog cu justițiabilii și apărătorii acestora. Aceste aspecte sunt evident influențate nu numai, dar și de gradul de încărcare profesională.
X. Posibilitatea infirmării soluțiilor adoptate de procuror de către șeful ierarhic superior doar pentru motive de nelegalitate
Conform reglementării în vigoare la acest moment, soluțiile adoptate de procuror pot fi infirmate motivat de către procurorul ierarhic superior atunci când acestea sunt apreciate ca fiind nelegale sau netemeinice. O prevedere similară, care vizează inclusiv posibilitatea infirmării actelor sau măsurilor procesuale ale organului de cercetare penală de către procuror, apare inclusiv în Codul de procedură penală. Infirmarea poate fi realizată fie la plângerea persoanei interesate, fie din oficiu de către procuror, în cazul actelor organelor de cercetare penală, fie de procurorul ierarhic superior în cazul actelor adoptate de procurorii aflați în subordine.
Modificarea propusă duce la o înclinare a balanței principiilor care guvernează statutul procurorilor înspre o mai mare independență a acestora, în dauna sacrificării principiului controlului ierarhic. Important este de reținut totuși că independența procurorilor este prevăzută de lege și că aceasta trebuie garantată în parametrii stabiliți de legiuitor, în principal, prin legea de organizare judiciară și legea privind statutul magistraților.
Pe de altă parte însă, Constituția României prevede că procurorii își desfășoară activitatea potrivit principiului legalității, al imparțialității și al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiției. Or, asigurarea unei mai mari independențe a procurorilor nu ar trebui realizată prin sacrificarea principiului controlului ierarhic, acesta din urmă având rang constituțional și putând fi considerat mai important în arhitectura normelor legale în România.
Lipsirea procurorului ierarhic superior de posibilitatea infirmării unor acte adoptate de procurori aflați în subordinea lui și pentru motive de temeinicie are abilitatea de a lipsi de conținut principiul controlului ierarhic și de a elimina un sistem corect și necesar de „checks and balances” ce trebuie să existe la nivelul parchetelor.
XI. Desființarea SIIJ
Din punctul nostru de vedere, propunerea de desființare a Secției de Investigare a Infracțiunilor de Justiție este una care necesită o atentă aplicare și nuanțare a condițiilor existente în sistemul juridic român în ceea ce privește utilizarea normelor de drept penal în sancționarea magistraților.
O mare parte a sistemului de justiție a condamnat în mod constant existența acestei secții, în timp ce o altă parte a văzut în ea o apariție esențială pe plan juridic, care garantează independența magistraților din sistem. Nici opiniile emise la nivelul Uniunii Europene nu trebuie ignorate.
Astfel, ca ultimă dezvoltare a problematicii amintim opinia Avocatului General din cadrul Curții de Justiție a Uniunii Europene într-o serie de cazuri reunite privind aplicabilitatea dreptului unional și interconectarea acestuia cu sistemul național de drept. Propunerea realizată de Avocatul General la data de 23 septembrie 2020 este ca CJUE să statueze în sensul că dreptul uniunii exclude posibilitatea înființării unei secții speciale cu competență exclusivă în materia infracțiunilor comise de magistrați, dacă crearea unei asemenea secții nu este acompaniată de motive suficiente și veridice, precum și de garanții suficiente, care să anuleze orice risc de influență politică în funcționarea și compunerea acesteia.
Evident, trebuie să așteptăm o decizie din partea Curții cu privire la aceste cazuri, însă, în peste 80% din cazuri, CJUE urmează propunerile avansate de Avocatul General.
Din punctul nostru de vedere, opinia Avocatului General nu ar trebui interpretată ca o “directivă” europeană de desființare a acestei secții, ci ca pe o posibilă modalitate de consolidare a garanțiilor de funcționare a acesteia.
Ce trebuie luat totodată în considerare este ce se va întâmpla cu acuzațiile penale privind magistrații și cine va avea abilitatea de a declanșa acțiunea penală împotriva acestora. În lipsa unei propuneri mai complexe decât simpla desființare a SIIJ, arătăm că majoritatea cazuisticii SIIJ se va împărți între Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și DNA.
Or, practica utilizării unor dosare penale începute (adesea doar cu privire la fapte) care să funcționeze ca modalitate de influențare ori presiune asupra anumitor persoane din sistem trebuie evitată cu orice preț. Cred că standardele subliniate de Avocatul General al CJUE ar trebui avute în vedere ca un reper în stabilirea unui răspuns la întrebarea: cine este cel mai capabil să desfășoare urmărirea penală în cazul magistraților și ce instituție poate asigura cel mai bine dezideratul unui sistem judiciar curat și lipsit de influență.
